核心提示：以大食物观为指引，统筹处理好农业产业发展和耕地保护的关系，促进多元化食物供给与耕地保护协同推进，这是新时期对自然资源管理工作赋予的新要求。本文在分析湖南省耕地资源现状的基础上，提出了推动耕地布局优化的差异化策略，以及结合实践探索了布局优化的实施路径，并从建立规划管控、信息共享、项目谋划、政策引导、资金保障等方面提出了对策建议。

大食物观视角下的湖南耕地布局策略

李全胜

党的二十大报告提出“树立大食物观”“构建多元化食物供给体系”，要求在不触及18亿亩耕地红线、保障口粮绝对安全的前提下，将粮食安全拓展至食物安全，将食物生产从耕地拓展至全域国土空间。近年来，湖南省深入学习贯彻习近平总书记关于耕地保护工作的重要论述，以大食物观为指引，促进多元化食物供给与耕地保护协同推进，以改革创新精神构建耕地全程一体化保护的“湖南模式”。湖南省立足立地条件和资源禀赋，围绕耕地保护“稳总量、提质量、优布局”的总体目标，初步探索了与市场需求相适应、与资源环境承载力相匹配的具有湖湘特色的现代农业生产结构和区域布局新模式。

湖南省耕地布局的现状

湖南省现有耕地5499.94万亩，占全省总面积的17.31%，呈“两分旱土八分水田”的地类格局。从分布来看，湖南省耕地在平原、丘陵和山地区域均有分布，其中北部洞庭湖区、中部平原地区以及湘、资、沅、澧四水干流的河谷地带耕地占比达64%，其他耕地分布在湘西和湘南丘陵、山地区域。

湖南省耕地在形态、坡度和利用状况等方面存在较大差异。从坡度来看，湖区和平原地区耕地总体地势平坦，但全省15度以上耕地占比达9.35%，耕地“上山上坡”的问题不容忽视。从连片程度来看，全省耕地集中连片度较高，但武陵山、罗霄山和南岭区域等山地区域的耕地大多呈零散分布，破碎化程度较为严重。从稳定利用情况来看，全省河湖管理范围、生态保护红线范围等仍存在特殊耕地约300万亩，且随着城镇化进程的推进，山区劳动力逐步转移导致部分耕地退耕或长期弃耕抛荒，最终使其自然流失。因此，新时期新形势下，全省耕地保护面临“稳总量、提质量、优布局”的多重压力。

推动耕地布局优化的差异化策略

大食物观把抓好粮食生产和重要农产品供给摆在首要位置，根本在于满足人民美好生活需要，也是针对新时代我国社会主要矛盾变化提出的破题之策。湖南省立足立地条件和资源禀赋，实行因地制宜分区分类的差异化策略，推动耕地资源的高效利用与农用地结构优化调整，促进农业与生态环境和谐共生。

坚持“山区”换“湖区”。湖南省地形总体呈现“七山二水一分田”，丘陵山区面积占全省总面积的80%，但是从耕地质量来看，洞庭湖区1亩耕地产出相当于湘西北等丘陵山区2~3亩耕地产出。在确保全省耕地总面积不减少、耕地质量提升的前提下，湖南省结合重大水利设施工程建设，推进洞庭湖区优质耕地批量增加，逐步把丘陵山区耕地置换出来，改种其他经济作物，并将优质耕地向湖区和平原地区集中，以充分发挥其自然优势，提高农业生产的效率和效益，推动全省农业持续健康发展。

坚持“山上”换“山下”。湖南省2/3的山地丘陵地形特征，不可避免地促使农业活动向山地拓展。但山上地形复杂，土壤贫瘠，水资源匮乏，传统农业活动在此难以高效开展，易导致水土流失等生态问题。按照耕地、园地、林地、草地的优先序，湖南省充分衔接耕地后备资源和恢复耕地资源调查评价成果，将山下残次低效林地等不宜优先作为林地保护的地块规划退出，因地制宜用于耕地置换，推动耕地“山上”换“山下”。通过林耕置换使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，逐步构建“山顶林戴帽、山中果缠腰、山下吨粮田”的农业生产格局。

坚持“不稳定”换“稳定”。湖南省在充分保障土地权利人合法权益的前提下，优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地；在确保“数量不减、质量不降”的前提下，逐步将25度以上坡耕地和位于河道、湖区、林区、牧区、自然保护区范围内或受到沙化、荒漠化、石漠化严重影响难以或不宜长期稳定利用的耕地有序退出，推动全省耕地“良田粮用”、布局稳定。同时，湖南省还通过高标准农田建设、全域土地综合整治等措施，积极推动耕地、园地等农业空间布局优化。

坚持“小田”换“大田”。湖南省按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”的原则，有序实施了一批土地综合整治、耕地恢复等重大工程，推动耕地“小田”改“大田”、“分散”变“集中”，建成一批“百亩片、千亩片、万亩片”耕地集中连片区，从根本上解决了农村土地碎片化的问题，实现田块平整，便于机械化规模化耕作。

坚持“低质”换“高效”。湖南省以大食物观为统领，尊重耕地“非粮化”形成的资源和经济成因，对不同类型的“非粮化”问题整治采取差异化策略。其中，对于粮食主产区、平原地区宜粮耕地，特别是具备连片规模及良好耕作条件的宜粮耕地，加大“非粮化”整治力度，加大土地流转，培育种粮大户，发挥规模效益；对于山区耕地，特别是资源禀赋较差、耕作条件落后的耕地，引导鼓励务农主体在不破坏耕作层的前提下探索经济收益更高的耕地利用方式；而对于脱贫攻坚时期、乡村振兴初期种植的柑橘和黄桃等特色果树，支撑国家油料供给保障种植的油茶树，则适当留出过渡期，保护农民合法权益。

耕地布局优化的实施路径探索

针对耕地用途和布局错配的实际问题，湖南省通过多目标统筹、多部门协作、多要素聚集、多措施配合，充分挖掘自然资源、水利、农业农村、林业等行业资源潜力，探索构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制；通过协同工作基础、协同规划管控、协同项目谋划、协同政策完善、协同资金保障，统筹解决耕地数量、质量、生态以及耕地布局问题。

协同推进汛旱并防与耕地开发复垦恢复，稳定耕地总量。湖南省落实习近平总书记关于治水重要论述精神，充分考虑水资源承载能力，落实“以水定地”原则，选择新增耕地潜力大的区域，因地制宜通过多种途径增加耕地总量。

一是依托环洞庭湖区域水资源配置工程批量增加耕地。洞庭湖区农业生产条件优越，光照充足、雨热同期，水系发达，且集中分布全省60%的优质耕地后备资源。湖南省结合洞庭湖区水资源配置工程建设，重点实现批量增加优质耕地，逐步把丘陵山区耕地置换出来。其中，充分发挥湖区耕地的高价值优势，引导多方力量参与水利工程建设和耕地开发恢复，充分调动湖区恢复和提质耕地积极性，促进洞庭湖区扩面积、提单产、保增收，全面提升粮食生产能力。

二是依托大中型水利灌溉工程开发增加优质耕地。大中型水利灌溉工程是提高农田灌溉面积、提升水资源保障能力的重要基础。湖南省在莽山水库、涔天河水库、毛俊水库等现有水利工程覆盖区域内开展专项调查，充分摸清耕地后备资源潜力，开发恢复具备水资源保障条件的优质耕地，并将新增耕地作为选址设计的重要参考指标和效益衡量因素，确保水利工程建设与新增耕地协同推进。

三是依托城乡建设用地增减挂钩政策推进闲置土地、低效用地整理恢复为耕地。蓄滞洪垸是长江防洪体系的重要组成部分，其土壤肥沃，水利和交通条件便利，是实现耕地集中连片的重点区域。湖南省积极做好蓄滞洪垸汛旱并防与耕地垦造恢复的对接，把垸内宅基地、林地、园地等复垦为耕地，并将形成的耕地占补平衡指标收益用于弥补移民迁建部分的资金缺口。同时，通过完善农田水利基础设施，有效提高防汛抗旱能力。

四是依托农村新经济新业态发展推动丘岗山区有效恢复耕地。湖南省立足丘岗山区资源禀赋和特色产业基础，根据农村新经济、新产业、新业态发展，打通丘岗山区水源地到生产地农业灌溉“最后一公里”，并同步将具备良好耕作条件的地块整理恢复为耕地，打造集中连片的现代梯田，为发展“粮食+”产业、推动特色产业持续发展提供有利条件。

协同推进汛旱并防与耕地改造，提升耕地质量。湖南省坚持量质并重，改善耕地灌溉条件、机械化生产能力和农业生产适应性，多措并举提升新增耕地质量。

一是汛旱并防与高标准农田建设相结合。汛旱并防与高标准农田建设对接是提升农田抗灾能力、保障粮食安全、推动农业现代化发展的重要途径。湖南省优先将洞庭湖区和其他平原区、大中型水利灌区范围内条件较好的耕地以及周边适宜垦造的优质后备资源纳入高标准农田建设，推动小田改大田、散田变整田、旱地变水田，逐步推动建成旱涝保收、高产稳产的现代化良田。

二是汛旱并防与全域土地综合整治相结合。湖南省学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，综合运用耕地占补平衡、增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策工具，并通过系统考量区域全要素需求，强化水资源刚性约束，加强耕地集中连片整治，优化耕地和永久基本农田布局。

三是汛旱并防与耕地耕作层剥离再利用相结合。湖南省推动重大建设项目占用耕地耕作层剥离再利用，做到近剥近用、即剥即用、尽剥尽用，真正将优质耕作层土壤用于耕地垦造或耕地提质，切实保护耕地资源。

协同推进汛旱并防与耕地园地林地置换，优化耕地布局。湖南省以长期稳定利用耕地增量为基础，以区域补充耕地指标和耕地保护目标置换为手段，以粮食安全、产业协调发展和农民增收为目标，稳妥有序推进耕地与园地、林地置换。

一是做好置换需求摸底。湖南省开展了资源调查，明确可置换情形，并制定耕地、园地、林地置换政策。其中，充分利用国土变更调查和遥感影像等数据，摸清25度以上不宜耕种的坡耕地、河湖范围低洼地、自然保护地核心区等范围内难以长期稳定利用且可逐步退出的耕地；摸清湖区、平原地区、大中型水利灌区和现有集中连片耕地周边零星分布适宜垦造为耕地的，且符合政策要求可逐步退出的园地、林地情况。

二是做好置换效益测算。耕地置换需要统筹考虑耕地置换成本，建立健全利益补偿机制，处理好耕地调入地和调出地的利益平衡问题。耕地调入地要立足县域耕地保护目标任务和新增耕地资源潜力，精准测算恢复耕地成本、新增耕地后期管护费用和预计新增粮食生产收益。耕地调出地要精准测算耕地退出地块产业投入、长远收益以及相应的耕地保护责任目标转移补偿费用。同时，探索可持续置换新路径，充分调动置换双方的积极性。涉及跨区域置换的，置换双方要共同算好投入产出账，协商确定置换计划。

三是有序实施置换。湖南省坚持“先补后占、退补平衡”原则，重点将山区无人耕种的零星耕地、25度以上不宜耕种的坡耕地、严重灾毁耕地等难以稳定利用的耕地置换为园地、林地，发展林果产业，逐步构建大食物观均衡发展的新格局。同时，优先在县域范围内有序推进耕地“山上”换“山下”，县域内置换后仍有新增耕地资源盈余的，可在市域范围内统筹平衡；涉及置换面积较大的国家级、省级重大建设项目的，可在省域内统筹。

创新机制的构建思考

如何在大食物观引领下统筹优化耕地、园地、林地布局，合理调整置换不稳定耕地，推动构建以优质耕地为主体的保护格局？笔者认为，应通过强有力的机制保障，在规划、政策、项目、资金、组织上精准发力，一体推进，形成合力。

建立规划管控机制。笔者建议，湖南省应以国土空间规划为基础，协同推进耕地保护、林地保护利用、河湖水域保护、水利工程建设等专项规划编制和实施。同时，按照耕地、园地、林地的优先序，统筹水资源配置工程建设、新增灌溉面积和新增耕地情况，科学安排水利工程建设、耕地开发复垦恢复、高标准农田建设、全域土地综合整治与耕地、园地、林地空间置换，做到“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”。

建立信息共享机制。笔者建议，湖南省应以年度国土变更调查成果为基础，以国土空间规划为依据，自然资源、水利、农业农村、林业等部门协同开展资源调查评价，动态管理可新增耕地、可提质改造耕地、可置换低效林地资源和难以长期稳定利用耕地资源，建立全省耕地保护“一张图”，推进跨部门资源数据信息共建共享共用。

建立项目统筹谋划机制。笔者建议，湖南省应紧盯国家政策和资金投向，谋划部署一批示范引领强、综合效益好的重大工程项目。同时，在项目工程的可行性研究和初步设计阶段，对汛旱并防、耕地保护类项目进行联合会商。其中，新立项的水利设施工程要分析研究耕地占用、补充和新增耕地情况，耕地开发复垦恢复、全域土地综合整治、高标准农田建设等耕地保护类项目要分析研究水源保障和完善水利设施建设等情况，在多目标平衡中实现重大项目综合效益最大化，做到同谋划、同部署、同实施。

建立“以水定地”落实机制。笔者建议，湖南省应落实水资源刚性约束要求，恢复新增耕地面积必须以水资源保障能力为基础，以新增水田为主，缺乏水源保障的陡坡耕地要有序退出，落实依地配水的现实要求。其中，灌区类水利工程建设要将新增耕地和新增灌溉能力作为选址立项的重要目标，发挥水利工程的灌溉功能。此外，在确保不影响河道行洪安全的前提下，协同解决河湖划界与耕地保护范围重叠问题，科学利用河湖管理范围内的优质耕地和耕地后备资源，推进项目实施协同和综合效益提升。

建立资金多方筹措机制。笔者建议，湖南省应坚持有效市场和有为政府协同发力，强化财政资金支持，加大财政投入和涉农资金整合力度，将高标准农田建设、水利工程建设、全域土地综合整治等资金统筹用于汛旱并防与耕地置换协同推进，鼓励社会资本参与，发挥各项资金的叠加效益。同时，支持新型经营主体开展规模化种植和经营，规范引导土地经营权有序流转，实现汛旱并防、耕地保护和群众增收共赢目标。

建立耕地保护目标跨区域有偿调剂机制。笔者建议，耕地置换应坚持以县域耕地总量平衡为原则，对于置换过程中涉及耕地保护目标跨区域转移的，实行耕地保护目标任务有偿转移，且占用耕地地区要向补充耕地地区予以适当经济补偿。同时，完善补充耕地指标调剂制度，涉及跨区域调剂补充耕地指标的，调剂双方耕地保护目标任务同步带位置转移。通过实施跨地区跨区域利益补偿，实现下游补上游、城市补农村、山区补湖区。