时间：2026-10-09 09:36
编者按：三湘大地，寸土生寸金。增量空间收紧，发展空间从哪里来？近日，省政府办公厅印发《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》。政策底气，来自基层先行探索。近年来衡阳、娄底、怀化、长沙雨花、望城等地，已用实践蹚出路子。为发挥典型引路作用，推动存量土地盘活增效，“湖南自然资源”推出《要素赋能录》系列融媒体报道，供学习借鉴，敬请关注。今日推出第一集《衡阳：双协议收储，老厂房长出智能衡器产业链》。
2025年5月20日，衡阳市石鼓区。一场简朴而庄重的“交钥匙”仪式正在举行。15家企业代表从产业园手中接过厂房和办公用房的钥匙，标志着中国首个衡器产业园——衡阳智能计量衡器产业园首开区正式投入运营。
“红砖墙与现代玻璃幕墙的交融，象征着这座城市产业升级的路径——在传承中创新。”央媒记者在现场这样写道。
威胜信息衡阳分公司负责人曹斌清楚记得第一次受邀来考察时的情景。那是2025年六七月份，首开区还在紧锣密鼓地建设。“当时心里是没底的。看到的都是比较老的厂房，还没有吊顶。”然而仅仅几个月后，生产线就在这片红砖墙与玻璃幕墙交融的空间里正式运转，比预期提前了整整两个月。
从“心里没底”到“提前投产”，这片220余亩的土地经历了什么？
一块“理还乱”的土地
衡器产业园首开区占地220余亩。这块地上，趴着三家企业：南方工业集团141.18亩工业用地，天雁机械14亩住宅用地，华侨城62.81亩住宅和7亩科教用地。南方工业集团曾是衡阳工业的明珠，随着市场化转型失败走向停产改制；天雁机械无力按原用途开发；华侨城受房地产市场影响动弹不得。一句话——三家企业均无力按原用途继续推进。
但更大的障碍，藏在地籍档案深处。南方工业集团的工业用地上还有大量厂房和建筑，而这些建筑物和土地使用权人，因历史遗留问题，不是同一个人。这就是“地房分离”。
衡阳市自然资源和规划局党组成员、副局长唐中说：“有已供未建的，有老旧厂房，住宅、科教和工业用地混在一起。最为棘手的是，有部分土地跟房屋分属于不同的权利人——土地是一个权利人，房屋是两个权利人。”
按照常规收储模式，一份协议只能对应一个权利人。面对“一宗地、多个主、地和房还分家”的局面，这套办法根本走不通。要收回这块地，就得跟每一个权利人分别协商、分别签协议。哪一方谈不拢，整宗地都动不了。
唐中说：“存量土地的盘活，最重要的、最复杂的，首先是土地收储。土地权利人多，要跟每个业主都去协商、去沟通，达成一致，要依法依规评审价格。所以这个是最难的。”
2024年2月20日，衡阳智能计量衡器产业园正式成立，这是中国第一个衡器产业园。同年6月，省委书记沈晓明考察调研，认为“计量产业有特色，发展空间大”，要求打造新的经济增长点。
好产业需要好空间，这块硬骨头必须啃下来。
“双协议并行”：解开那个“结”
衡阳开出的方子，叫“双协议并行收储”。
常规土地收储，政府与土地使用权人签一份协议即可。但首开区的问题是“地房分离”——地和房是两个人的，一个人签了字，另一个人不同意，地还是动不了。衡阳的办法是：把问题拆开。
由市政府统筹，资规、财政、税务、司法等部门联合制定收储方案。市土地储备中心同时签两份协议——一份与土地权利人签署国有建设用地使用权收回协议，另一份与地面建筑物所有权人签署地面建筑物补充协议。地归地主，房归房主，各签各的，各补各的。补偿到位后，土地和地上物统一收归储备。
衡阳市土地储备中心副主任李晓庆说：“以前的土地收储，是一份协议对应一宗土地。遇到房地分离这样特殊的案例，对土地收储工作构成挑战。双协议并行收储，等于把一个问题拆分成两个可以独立解决的子问题。”
“关键是多部门联动——资规、财政、税务、司法一起上，把权属厘清，把账算明。”李晓庆说，“账清了，结就解了。”
这个看似简单的“分开签”，解决了困扰多年的权属难题。上市公司湖南天雁发布公告：土地收益归属中国兵器装备，附着于土地上的建筑物收益归属于天雁机械。两份权益，两个主体，分开补偿——“双协议并行”在法定文件中落了地。
另一个创新是：产业园不设管委会，注册成立市属国企“衡阳智能衡器产业发展有限公司”，市场化运作、专业化经营。政府的手做服务和保障，市场的手做运营和发展，各就各位。
老厂房里“长”出新产业
土地收回来了，怎么用？衡阳的答案是：不搞大拆大建。
唐中说：“我们首先是盘活存量土地，尽量不去报批新增建设用地。”产业园一期1500亩用地，七成以上是存量土地，首开区220亩全部靠盘活存量保障。
首开区有近3万平方米老旧闲置厂房，来自天雁机械的老厂区。它们没有被推倒，而是修缮利用——保留红砖墙，嵌入玻璃幕墙，老厂房里装上最先进的智能生产线。园区“带设计方案”挂牌出让，保留有价值建筑纳入挂牌条件，企业拿地就能用。
威胜信息衡阳分公司负责人曹斌还记得第一次走进老厂房时的感受：“当时心里是没底的。都是比较老的厂房，还没有吊顶，空间里什么都没有。”他的团队对生产环境有严格要求——恒温、洁净、物流通畅。这样的老厂房，能满足吗？
答案藏在设计图里。“看了设计图以后，放心了。”曹斌说。这里是七八十年代的军品厂房，基础非常好。红砖墙被特意保留下来，不是出于怀旧，而是有实际价值——“红砖保温效果好，我们生产要求恒温，反而对我们有利。”
改造后的厂房，红砖墙与玻璃幕墙交融，形成了一种现代建筑与历史生产厂房混搭的风格。“环境很好，空气特别好，人很舒服。”更让他惊喜的是投产速度——保留了原有结构，节约了大量投产资金，产线可以直接用，比预期提前了两个月左右。
“带设计方案”挂牌出让，是衡阳在土地利用模式上的又一创新。首开区二期还实施土地混合利用——商业60%、工业30%、科研等混合规划条件，给新兴产业留足弹性空间。
政策赋能也在持续加码。2024年12月，省政府出台“省十条”，从资金保障、用地审批绿色通道、“标准地+五即”供地模式等方面给予全方位支持。2025年5月，国家市场监管总局出台“国九条”专项支持。
2025年5月20日，首开区正式启用。常州建科、菲利斯通等一批“专精特新”企业扎堆入驻。天雁机械老厂区改造后，红砖墙与玻璃幕墙交融，成了市民和游客的“网红打卡点”。一栋老厂房外墙上，当年的生产标语被保留下来，旁边挂上了新入驻企业的铭牌——新旧之间，隔了三十年，又好像只有一步。
从220亩到8800亩
首开区只是起点。衡器产业园已形成“一区两基地”格局：核心区盘活天雁机械老厂区，联动船山时间谷基地和衡山科学城基地，总规划面积8800亩。
数据在快速刷新。首开区引进企业30多家、投产20余家，56家企业完成入园签约。全市智能衡器计量产业产值突破百亿元，已纳入全省重点产业链建设范畴。
2025年底，全国计量工作座谈会、第二届计量仪器装备展等一系列重要活动在衡阳举办。一个从老厂区里“长”出来的产业园，站上了全国计量产业的舞台中央。
“让沉睡的土地‘醒’过来，让闲置的厂房‘活’起来。”衡器产业园通过“双协议并行收储”，有效破解了土地和房产分属不同权利人的历史难题，为全国类似存量工业用地盘活提供了实践样板，入选全省25个存量土地盘活增效先进经验。
从一块“理还乱”的复杂存量土地，到一个200亿级的产业增长极，衡阳的实践告诉人们：存量土地不是包袱。只要方法对路、制度敢破局，最硬的骨头也能啃下来，最老的厂房也能长出新产业。（邹礼卿/文）
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