查清家底，做好确权、规划、核算、配置、处置，湖南在推进自然资源资产权益工作中大胆创新——

拉满“一张弓” 射准“五支箭”

                          彭小云  向贤敏 李梦瑶/文

    启动全省自然资源资产“起底式”清查、开展多门类自然资源资产组合供应试点、发放自然生态系统碳汇权证和碳券、推动土地资产配置方案与国土空间详细规划协同反馈、加强省直管土地资产处置……

 

　　近年来，湖南省自然资源厅坚持系统思维、问题导向，大胆创新、勇于开拓，努力做到拉满“一张弓”、射准“五支箭”，推动自然资源资产权益工作提质增效，在拓展“两山”转化路径上迈出坚实步伐。

 

　　拉满“一张弓”，开展“起底式”清查

 

　　“一张弓”是指全面夯实基础，真实准确摸清自然资源资产家底。

 

　　弓满，动能才足，箭才能有力。“按照自然资源部统一部署，我们完成了三批全民所有自然资源资产清查试点工作，基本建立符合湖南实际的清查方法和制度。”湖南厅相关负责人介绍，2024年7月，湖南启动包括全民所有、集体所有两大类别在内的自然资源资产“起底式”清查，力争在2025年6月形成初步成果，建好自然资源资产“一本账”管理信息平台，有力支撑自然资源资产所有者权益维护、保值增值和考核监督等工作。

 

　　“起底式”清查涉及全民所有和集体所有的土地、矿产、森林、草原、湿地和水等各类自然资源，门类繁多、错综复杂，该如何清查、怎样摸清？

 

　　在工作思路上，湖南按照“先有后准、先粗后细、先易后难”的思路和“全域、全门类、全要素覆盖”的原则，全力开展清查，边实施边完善。

 

　　在工作模式上，湖南构建“省级统筹、技术单位实施、市县配合、各方共同参与”的工作模式，保障清查工作标准统一、质量可控，有效节约时间和成本。

 

　　在工作内容上，湖南将全民所有和集体所有自然资源资产纳入清查范围，同步开展省直管土地、重要生态功能区森林和草原碳汇量、湿地资源资产价值核算和水资源经济价值核算等专项清查。

 

　　在成果集成上，湖南构建统一的数据库，同步建设自然资源资产“一本账”管理信息平台，不断丰富资产清查要素、价格、场景等信息。

 

　　在成果运用上，湖南注重资产清查成果在配置方案编制、组合供应、考核评价、资产报告等方面的应用，及时把清查成果共享至市县政府及发展改革、财政、统计等部门，并按规定移交给审计、组织、纪检等部门开展监督检查。

 

　　

射准“确权箭”，明确归谁所有

 

　　“确权箭”解决的是自然资源资产归谁所有的问题。

 

　　郴州莽山国家级自然保护区，森林植被覆盖率高，物种丰富。曾经，由于自然资源所有权人不到位、所有者权益不落实等问题，导致出现过度开发现象。

 

　　对此，湖南积极开展自然资源资产所有权委托代理机制试点，编制自然资源清单，初步建立以省级、市级政府为代理履行所有者职责主体、相关部门具体承担所有者职责管理事项的所有权委托代理机制。2021年，湖南完成莽山国家级自然保护区的自然资源调查确权，让莽山的山山水水明确了“属于谁、谁来管。”

 

　　2022年以来，湖南积极推进湘江、资江、沅江、澧水“四水”干流和45个国家级、省级自然保护区的自然资源调查确权，目前登记工作正有序进行。下一步，湖南将结合省市县自然资源资产所有者职责清单试编工作，明确确权登记单元范围自然资源资产所有权人、代表行使主体和所有权的行使方式及行使的具体内容，对已经完成调查确权的自然资源有序登簿。

 

　　射准“规划箭”，解答如何配置

 

　　“规划箭”解决的是按什么方式配置的问题。

 

　　长沙市芙蓉区远大路沿线片区，地处中心城区黄金地段，但2022年以前整体开发品质不高，功能定位不清晰，闲置低效用地较多。如今，曾经的“老破小”片区变身为集居住、办公、商业、教培等功能于一体的“高大上”品质社区。这一变化，得益于湖南以土地资产配置方案编制与国土空间详细规划调整协同反馈产生“1+1>2”的效果，实现土地资产价值大幅提升。

 

　　为推动远大路沿线片区焕新，湖南将该片区纳入试点，组织编制片区土地资源资产配置方案，划定5个资产配置片区、8个资产配置单元，策划3个近期建设项目，构建土地资源资产三级配置体系，探索切实可行的资产配置路径，将该片区国土空间详细规划中13块商业用地调整为居住用地，把大绿廊调整为均质化绿地，提高地铁站周边5个地块容积率，促进土地资源高效利用和资产保值增值，从而实现土地资产配置方案编制与国土空间详细规划调整协同反馈。

 

　　同时，湖南积极适应产业链、供应链的新趋势新要求，着眼自然资源资产全过程保护利用，计划出台自然资源资产配置方案编制工作指南和技术要点，探索在土地征收成片开发、旧城改造、城市更新等相关工作中同步编制资产配置方案，建立配置方案指导开发利用的实施机制，推进资产配置方案与详细规划、土地储备和供应计划的协同反馈。

 

　　射准“核算箭”，实现科学定价

 

　　“核算箭”解决的是如何评估核算定价的问题。

 

　　2024年5月，湖南在通道侗族自治县首发4张林业碳券，碳汇买卖双方现场交易，企业认购碳减排量1379吨，4名当地村民收益超10万元。此外，活动现场还发放了林地碳汇权证12本、个人碳汇权证抵押贷款14万元。

 

　　林业碳券和林地碳汇权证是林木碳减排量收益权的凭证，相当于将林子在一定时间内的固碳释氧功能作为资产交易的“身份证”。同时，碳汇权证还有金融属性，可以用来抵押贷款。发放林业碳券、林地碳汇权证，有助于生态产品价值实现。

 

　　近年来，湖南探索建立自然资源资产核算技术方法，按照“总—分—总”的技术路线，统筹协调好自然资源资产与生态产品、自然资本的关系，明确核算内容，构建核算模型，强化核算结果分析与应用。

 

　　同时，湖南探索开展基于多源遥感数据的自然生态系统碳汇监测核算，构建本地化核算模型，形成计量方法，在通道县等地开展试点，发放林业碳券。湖南还基于碳汇核算成果，选择长株潭绿心中央公园等典型生态功能区开展生态产品总值（GEP）核算，研发 GEP信息化管理服务平台。

 

　　此外，湖南制定自然资源资产整体评估技术要点，在各类自然资源资产价格评估的基础上，充分考虑自然资源协同效应和生态价值，开展自然资源资产“组合包”整体评估，推动资源资产“组合包”交易。

 

　　射准“配置箭”，推动价值转换

 

　　“配置箭”解决的是价值如何转换的问题。

 

　　2024年11月，一场别开生面的推介会在长沙市召开，益阳、怀化、衡阳、张家界、邵阳等地代表轮番上台自荐。他们推介的产品不是土特产品，而是自然资源资产组合供应试点首批9个项目，总评估价值达30.29亿元。

 

　　2024年3月，湖南在全省范围内开展自然资源资产组合供应项目征集活动，从43个上报项目中筛选出条件成熟，具有典型性、创新性的9个项目开展试点。这9个项目具有资源门类和权利类型丰富、“资产包”组合形式多样、配置方式灵活等特点。如：益阳市安化县雪峰湖茶旅文体康融合发展示范项目，涉及建设用地、农用地、森林、水等多类自然资源，涵盖国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、地役权、国有农用地承包经营权以及生态系统碳汇权益。

 

　　自然资源资产组合供应，类型跨资源、跨空间、跨权属、跨层级，权利归集工作马虎不得。

 

　　对此，湖南严格按照不动产登记规程，在水、湿地、滩涂等资源门类上设立国有农用地承包经营权，探索通过设立地役权明确水、湿地、森林等资源的生态旅游观光、生态体验等利用方式，确保物权法定，保障试点项目顺利登记发证。

 

　　根据“三区三线”划定成果，湖南梳理形成试点项目实施正负面清单，正面清单提出允许和鼓励开发利用的自然资源或区域，明确利用方式和开发强度；负面清单明确禁止或限制开发利用的自然资源或区域。同时，湖南对试点项目逐一明确自然资源保护利用和资产保值增值条件，守牢国土空间开发保护底线，确保自然资源永续利用。

 

　　湖南还合理设置试点项目绩效目标，逐个项目制定收益分配方案，加强自然资源确权、权利归集、资产组合、价值评估、公开交易和供后监管等环节管控，确保国有资产不流失，并注重维护群众合法利益，在收益分配方面向集体经济组织倾斜。

 

　　在试点项目实施中，湖南强化科技赋能，依托“天空地网”综合监测体系，实时掌握组合标的现状及试点项目进展情况；依托实景三维湖南底座，建立自然资源资产实体三维数据库，实现组合标的实景三维化；基于省市县一体化应用的自然资源智慧平台，实现组合标的全流程数字化、信息化管理。

 

　　为了让“资产包”交易公开透明、公平、公正，湖南推行多门类组合标的“多评合一、多审合一”，并将特许经营等行政许可审批后置，提高自然资源资产配置效率。目前，9个试点项目中的5个项目已成功交易，1个项目发布了出让公告。

 

　　射准“处置箭”，盘活土地资源

 

　　“处置箭”解决的是土地资源如何盘活处置的问题。

 

　　2022年3月，岳麓山实验室项目正式开工建设。该实验室计划建设农大农科院片区、隆平片区、林大林科院片区、岳麓山大科城四大片区，预计投资100亿元。

 

　　此前，为了筹集项目建设资金和保障用地，湖南优化规划方案提升土地价值、畅通机制做好服务保障、因地制宜采取多种处置方式，对湖南农大、省农科院、省林科院等省属事业单位名下的土地资产进行盘活，为岳麓山实验室筹集建设资金32.17亿元。

 

　　这是湖南探索开展省直管土地资源处置工作的一个缩影。近年来，为支持国有企事业单位高质量转型发展，优化存量土地要素配置，湖南厅会同省国资委等部门开展省属国有企业土地资产清查及省直机关单位国有资产管理专项治理，研发运行国有企业土地资产管理信息系统，形成省直管资产家底“一本账”；印发省属国有企业原划拨土地作价出资（入股）管理办法、省直管土地资产处置十大经典案例；支持省直管企事业单位因地制宜、分类施策制定土地资产处置方案。2018年至2024年年底，湖南累计盘活省直管土地2.6万亩，价值189亿元。

 

　　全面深化改革永远在路上。下一步，湖南将继续在生态产品价值实现、自然资源资产责任制考核、自然资源资本核算、国有农用地权利体系试点上积极创新、大胆探索，全力做好机制制度、人才队伍、科技创新、资金保障等方面工作，为推进“两山”转化贡献新的更大力量。