《湖南省自然资源厅 湖南省公共资源交易中心关于印发〈湖南省城乡建设用地增减挂钩节余指标交易管理办法〉的通知》
政策解读
为进一步规范全省城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）节余指标交易活动，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，省自然资源厅会同省公共资源交易中心制定印发了《湖南省城乡建设用地增减挂钩节余指标交易管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》将我省增减挂钩节余指标流转交易方式从协议转让调整为挂牌转让，进一步显化增减挂钩节余指标市场价值，同时明确了增减挂钩节余指标内涵、可流转节余指标的增减挂钩项目范围、交易主体资格要求和交易基本程序，构建起我省增减挂钩节余指标交易管理的基本框架。
一、起草背景
我省增减挂钩节余指标的原有交易方式为协议交易。协议交易虽然也属市场配置资源的方式之一，但固有的一些缺陷逐渐凸显：一是供需不能有效对接。由于供需信息不透明，找寻合适交易对象费时费力，增加了制度性交易成本，资源配置效率不高。二是成交价格未经过充分竞争。协议交易与招标拍卖挂牌等公开竞争性交易方式相比，缺少集中竞价机制，易造成成交价格畸高或畸低。三是中介赚取高额佣金。因指标交易低迷，部分县市区引入中介服务机构以促进指标交易，中介服务机构收费不菲。
近年来，土地指标被视为一种公共资源，要求纳入公共资源交易体系。经省人民政府同意印发〈湖南省公共资源交易目录（2019年本）》（湘发改公管〔2019〕679号）将增减挂钩节余指标流转纳入公共资源交易目录，要求行政监督部门按照职责分工积极推进《目录》所列项目在省、市州两级公共资源交易中心进行交易。《湖南省公共资源交易监督管理办法》（省人民政府令第 295 号）规定，省人民政府行政监督部门按照行业分类制定全省统一的公共资源交易规则和管理制度。
综上所述，起草我省增减挂钩节余指标交易管理办法和交易规则，引入招拍挂等公开竞争性交易方式，严格限制协议交易方式，无论是满足现实需求，还是落实制度要求，都是当务之急。
二、可在省内流转交易节余指标的增减挂钩项目范围
根据国家相关文件规定，可在省内流转交易节余指标的增减挂钩项目分为两类。一类是因其所在县域，包括原国家扶贫开发工作重点县（市）、原省级扶贫开发工作重点县（市、区）、革命老区县（市、区）实施的增减挂钩项目，允许该类项目流转节余指标的政策意图是为了支持脱贫地区打赢脱贫攻坚攻战后，接续推进乡村振兴。一类是因其项目性质，包括结合矿山生态修复、全域土地综合整治试点实施的增减挂钩项目，允许该类项目流转节余指标的政策意图是作为一种奖励手段，提高地方和企业投入土地综合整治和矿山生态修复的积极性。
对拟在省内流转交易节余指标的增减挂钩项目除地域或性质方面的要求外，在项目实施方案批准机关和批准时间方面也有要求。2020年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅在严格规范村庄撤并工作有关文件中规定，跨县域流转节余指标的增减挂钩项目，必须报省级政府批准，不得下放审批权。根据上述文件要求，2020年12月18日后实施的增减挂钩项目，如拟在省内流转节余指标，实施方案应经省人民政府批准；对革命老区实施的增减挂钩项目，则进一步要求实施方案批准时间不早于2021年1月24日，即《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号）的印发时间。结合全域土地综合整治试点实施的增减挂钩项目，因增减挂钩有关内容包含在试点实施方案中，并不独立成文，且由省自然资源厅审批通过后报自然资源部备案审查，因此暂不要求该类型增减挂钩项目实施方案报省人民政府批准。
三、关于交易服务费问题
《湖南省发展和改革委员会关于我省公共资源交易服务收费的通知》（湘发改公管〔2019〕679号）规定土地指标交易应缴纳服务费，按照成交额的一定比例分段计收，由转让方和受让方各负担 50%或从其约定。收费标准具体如下：成交额500以下的部分，费率为1.1%；成交额大于500万小于1000万的部分，费率为0.92%；成交额大于1000万小于5000万的部分，费率为0.61%；成交额大于5000万小于1亿的部分，费率为0.24%；成交额大于1亿小于50亿的部分，费率为0.05%；成交额大于50亿的部分，费率为0.03%。考虑到原贫困县虽已脱贫摘帽，但巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的经济压力仍然很大，为最大限度支持原贫困县和革命老区振兴发展，《办法》规定交易服务费由指标受让方全部承担。
四、关于有限度保留协议交易
《办法》并未“一刀切”地要求实行挂牌交易，而是将协议交易作为补充和例外。之所以这样规定，主要是出于两方面的考虑：
一是保障急需动工的重大项目及时落地。增减挂钩节余指标交易按照公共资源交易要求，应在公共资源交易平台公开竞争性进行。为了杜绝以挂牌转让之名行协议交易之实，指标挂牌转让将分批进行，同一批次应有两个以上种类、数量、起始价完全相同的标的。在指标交易活跃度不足的市场行情下，凑齐一个交易批次可能需要较长的时间间隔。个别急需报批用地但缺乏用地指标的重大项目，因不能及时受让指标，用地报批将限入停滞。
二是促进乡村振兴帮扶对子共同发展。《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于支持十五个乡村振兴重点帮扶县跨越发展的意见〉的通知》（湘办〔2022〕22号）明确，由长沙市、岳阳市、株洲市、常德市、衡阳市、省国资委、省文资委、省工商联、长沙县、雨花区、天心区、开福区、芙蓉区、浏阳市、宁乡市等对口帮扶十五个乡村振兴重点县。增减挂钩节余指标在结对帮扶市县间的流转交易既可以缓解帮扶市（区）用地指标不足，又可为乡村振兴重点县带来发展资金，是典型的合作共赢之举、行之有效的帮扶举措，与增减挂钩节余指标跨省调剂优先按照东西部协作和对口支援关系开展的政策要求一脉相承。
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