湖南省自然资源厅对省十四届人大三次会议0428号建议的答复
发布时间：2025-06-10 16:53
蒋昕呈代表：
您提出的《关于加强低效用地处置的建议》收悉。经认真研究，结合我厅职能职责，现答复如下：
一、工作开展情况
历年来，我厅高度重视低效用地处置工作，在自然资源部、省委省政府安排部署下，积极探索，取得阶段性成效。
（一）加强低效用地识别研究。2018年，我厅将“湖南省城镇低效建设用地筛选方法与腾退激励机制创新研究”纳入软科学研究计划项目进行研究。2023年2月，我厅发布了《湖南省城镇低效用地识别技术指南》，建立了城镇低效用地识别指标体系，探索符合湖南特色的筛选方法与腾退激励政策建议，为地方识别低效用地提供了技术指导。
（二）指导试点地区探索低效用地再开发。2023年9月，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），我省长沙市、湘潭市被纳入全国43个低效用地再开发试点城市范围，实施期限为4年。截至目前，长沙市和湘潭市分别在制定地方性认定细则、探索低效用地再开发多元化途径上进行了有效探索。在认定标准方面，分别出台了《长沙市低效用地再开发试点工作实施方案》《湘潭市低效用地评价与认定标准》。在盘活处置方面，长沙市提出了“二次开发”“腾笼换鸟”“产业转型”三类处置方式，允许预告登记转让；湘潭市提出了支持土地兼容利用、工业上楼、放宽产业配套用地比例等政策。在工作成效方面，长沙市、湘潭市共认定低效用地240宗，已完成31宗低效用地再开发工作，并根据自然资源部要求已开展了试点中期评估。2025年4月，我厅报请自然资源部，已将株洲市、郴州市、汨罗市纳入全国第二批试点范围。
（三）加大园区低效用地盘活处置力度。2022年以来，我厅联合省发展改革委开展了全省园区土地利用清理整治专项工作，共清理园区低效用地11.93万亩，并将年度处置情况纳入“五好”园区综合评价范畴。截至2024年12月，已累计盘活低效用地11.47万亩，处置率96.20%。目前，根据党的二十届三中全会精神，已联合省发展改革委开展新一轮园区土地利用清理工作，全省园区范围内现有“三类低效土地”21.78万亩。
（四）开展“存量土地盘活增效”大调研、大讨论活动。针对存量土地盘活处置中的难点堵点问题，2025年2月，我厅下发《关于开展“存量土地盘活增效”大调研大讨论的通知》，发动各级各部门开展大调研大讨论活动，征求全省关于界定低效用地的意见建议以及分割转让等难点研究意见等；在娄底市和郴州市召开全省自然资源开发利用重点工作片区研讨会，研究土地要素供给新模式，激发更多存量土地盘活增效“金点子”。截至2025年4月底，全省共确定53个调研选题，提交了60个低效用地盘活典型案例。
二、存在问题
（一）缺乏统一认定标准。当前国家层面对低效用地的定义比较宏观，侧重于概念性阐述，不同地区、不同部门因发展阶段和水平不一，对低效用地的分类、标准、内涵未形成统一认识，也难以形成统一的量化评价指标与认定标准。 ⠂
（二）缺乏成体系政策支持。目前，低效用地盘活处置缺乏相应的政策支持。各级自然资源主管部门主要依据土地出让合同来认定土地是否达到开发强度，强制力度不大。同时，相关政策不协同，如土地用途管制、规划指标等刚性约束与土地再开发需求存在矛盾，产业转型、生态保护、基础配套等多目标难以协同，跨部门审批流程繁琐。
（三）缺乏利益再分配激励机制。低效用地的原产权人、地方人民政府及新市场主体之间利益诉求差异显著。原土地产权人因搬迁补偿标准、产业转移成本过高等抵制再开发，新市场主体因矛盾处理复杂等更倾向于使用新报批土地；政府实施阻力较大，原有企业搬迁、居民安置易引发社会矛盾。
三、下一步工作打算
（一）继续开展试点工作。指导长沙市、湘潭市继续开展低效用地再开发试点，鼓励制度创新，完善全生命周期的低效用地再开发政策。同时，在总结长沙市、湘潭市低效用地再开发试点经验基础上，指导株洲市、郴州市、汨罗市结合城市更新、乡村振兴等战略，探索“工业园区提质增效”“老旧厂区转型升级”“城中村有机更新”等差异化试点模式。
（二）联合开展专项调研。联合中国致公党湖南省委员会、省委改革办、省人大环资委等部门开展低效用地专题调研，通过省内省外对比分析低效用地的差异与成因，探索优化土地资源配置的新路径。一是赴株洲市、郴州市、娄底市等地，调研低效用地再开发进展、处置成效及实施堵点，结合既有经验研究，为省级制定政策提供依据。二是赴长三角、珠三角等地调研产业园区提质增效、城市更新项目情况，学习低效用地盘活机制、复合开发模式及政策创新经验，提炼可复制做法。
（三）出台低效用地再开发政策。完善低效用地认定标准体系和盘活处置工作指引，指导地方“一地一策”分类制定低效用地盘活处置方案，合理处置历史遗留问题，出台存量土地盘活增效政策工具箱（1.0版），推动低效用地从单宗土地盘活利用向片区综合开发转变。结合新一轮全省园区“三类低效用地”清理整治工作，综合运用合作经营、自主开发、转让、收购储备、流转、协议置换等方式促进低效用地盘活利用。
（四）严格监管平台公司拿地行为。继续严控政府平台公司拿地情况，定期开展土地债务风险监测评估工作，预防产生新的债务风险。严格落实分级分类管控措施，对高风险地区，除重大基础设施或民生保障项目外，在地方人民政府整改退出高风险名单前停止地方平台公司拿地；对中风险区实行拿地限制；对低风险区做好日常监测分析，发现异常及时提出警示。
（五）做好重点企业用地监测监管。对重点企业用地总量、开发建设情况、投入产出情况等进行日常监管评估，对存在圈地行为、闲置用地、违法用地等情况的，督促企业整改，整改不到位的，纳入全省拿地单位“黑名单”。
感谢您对自然资源工作的关心和支持！
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