湘自资发〔2025〕9号

各市州、县市区自然资源主管部门，厅机关相关处室局，厅直属相关单位：

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见〉的通知》（厅字〔2019〕48号）、《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，根据《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）要求，结合我省实际，现就加强城镇开发边界管理有关事项通知如下：

一、坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性

各地要切实将“三区三线”划定成果作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。各类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区）均需纳入规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。各地在国土空间规划实施管理中，不得擅自突破规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数。严格城镇开发边界范围内耕地和永久基本农田保护，确需对永久基本农田进行集中连片整治的，原则上仍应以“开天窗”方式保留在城镇开发边界范围内，且总面积不减少；确需调出城镇开发边界范围的，应确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。在规划实施期内城镇开发边界原则上不予调整，确需调整的，可依据本地区国民经济和社会发展五年规划，在国土空间规划实施评估基础上，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。结合国土空间规划实施评估，省自然资源厅将根据各地主体功能定位、经济、人口、产业等发展情况，优化调整各地城镇开发边界、新增城镇建设用地规模，强化省级统筹，探索建立城镇建设用地规模转移利益补偿机制，提高发展优势地区承载能力。

二、引导城镇建设用地集约集聚布局

各地要充分引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中布局，促进城镇集约集聚建设，提高土地节约集约利用水平。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区或产业园区，不得规划城镇居住用地。在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发等合理需要，可在城镇开发边界外布局有特定选址要求的少量零星城镇建设用地，并纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，涉及新增城镇建设用地的应等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地。城镇开发边界外零星城镇建设用地应纳入市、县、乡镇国土空间总体规划，并上图入库。项目实施阶段，确需对零星城镇建设用地布局进行调整的，在不改变零星城镇建设用地规模的前提下，可以在用地报批前报省自然资源厅同意，更新国土空间规划“一张图”，作为办理用地审批的依据。

在城镇开发边界外零星城镇建设用地范围选址的项目实行准入正面清单制，应符合下列情形之一：

（一）具有城镇服务功能的城镇组团间道路、城际道路、交通场站、停车场、教练场等。

（二）因城乡融合发展确需零星布局的供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、邮政、广播电视、环卫、消防、水工设施和其他公用设施用地，平急两用、应急救灾、防灾减灾等设施用地等。

（三）文物保护、历史建筑保护、殡葬、监教场所、宗教等特殊设施用地；因安全、资源和环境保护等因素对选址有特殊要求的工业、仓储物流用地，如依托矿山的矿产品采选加工项目、屠宰场、建筑垃圾固体废弃物回收再利用项目，有邻避效应的水泥厂、搅拌站、炸药库等，依托交通条件的仓储物流项目用地，粮食储备库等战略性资源储备库等。

（四）具有特定选址要求的少量公共管理与公共服务用地、商业服务业用地等，如教育、文化、科学研究、战略储备、传染病医院、精神病医院、非营利性社会福利设施（养老服务、残疾人及儿童福利机构）、废旧物资回收站等公共服务用地，加油站、加气站、充换电站、液化石油天然气分装等公用设施营业网点用地。

（五）因旅游开发需要，对选址有特定要求的旅游集散中心、旅游驿站、宣教设施、生态停车场、房车自驾车营地、旅游酒店等接待、购物、娱乐、住宿、医疗救援设施及其他为开展旅游活动服务的公用设施用地。

（六）其他国、省政策允许的情形。

三、严格城镇开发边界局部优化

各地要结合有关专项规划、详细规划编制，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，使城镇开发边界划定成果精准落地实施。各地在国土空间规划实施管理中，在严格落实耕地保护优先序、确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可以按照以下要求对城镇开发边界进行局部优化。

（一）允许城镇开发边界局部优化情形

1．国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的。

2．因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的。

3．耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的。

4．已依法依规批准且完成备案的建设用地，或已办理划拨或出让手续，或已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的。

5．已批准实施全域土地综合整治，确需优化调整城镇开发边界的。

6．规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的。主要包括：填补城镇开发边界内的狭长缝隙、细小空洞；因比例尺等造成城镇开发边界切割构筑物、城镇道路等需要优化城镇开发边界的；因项目实施确需优化城镇开发边界，但原则上应控制局部优化面积占项目地块用地面积的比例不超过5%且不超过2000平方米，确需超过的应充分论证等。

（二）城镇开发边界局部优化原则

1．总体布局稳定。城镇开发边界局部优化不是对城镇开发边界进行大调整，而是结合规划实施管理对城镇开发边界局部进行优化，要维持城镇开发边界总体布局稳定。城镇开发边界局部优化要符合国土空间总体规划确定的国土空间开发保护格局，应有利于促进城镇有序、适度、紧凑发展，有利于促进城镇开发边界布局形态规整、便于管理。

2．规模总量平衡。原则上以县级行政区为单元进行城镇开发边界局部优化，市本级可以作为一个整体进行。局部优化后，县级行政区（市本级）范围内城镇开发边界规模、新增城镇建设用地规模要保持平衡。特殊情况下，经报省自然资源厅同意，城镇开发边界规模可以在市州范围内进行统筹平衡。对于省委省政府高度关注的重大项目涉及城镇开发边界局部优化且规模不足的，省自然资源厅将统筹保障。

3．严守安全底线。局部优化后的城镇开发边界不得与永久基本农田、生态保护红线交叉重叠。

调入地块：尽量不占或少占耕地特别是集中连片耕地，确需占用耕地的应进行严格论证，涉及占用耕地后备资源、恢复耕地资源的要与相关工作做好衔接；不得涉及生态保护红线、国家公园、自然保护区、自然公园、中高风险斜坡单元与地质灾害隐患点、洪涝风险易发区等不适宜城镇建设区域；原则上不得压覆矿产资源，确实无法避让需压覆矿产资源的应充分论证并说明理由；涉及古树名木、文物保护单位、公益林、饮用水水源保护区、河湖管理范围的应符合相关管控要求。

调出地块：不得涉及已批（在批）城镇批次用地、或已办理土地供应手续、或已核发建设用地使用权权属证书的城镇建设用地；不得涉及现状城镇建设用地（国土调查中的201、202）；不得涉及未拆除的违法用地；不得涉及省级及以上产业园区范围；涉及已批复的成片开发方案范围，应与相关工作做好衔接。

（三）城镇开发边界局部优化流程

1．市县申报。市县自然资源主管部门认真梳理本地区符合城镇开发边界局部优化的情形，编制本地区城镇开发边界局部优化方案，征求相关单位意见并报市县人民政府审定后，由市县人民政府以公函形式报送省自然资源厅。省自然资源厅根据非必要不提供的原则制定了《城镇开发边界局部优化报送资料清单》（详见附件），压缩报送资料数量，并将及时下发涉及规划管理的有关数据，便于市县编制城镇开发边界局部优化方案，减轻基层负担。相关资料由市县自然资源主管部门通过国土空间规划“一张图”实施监督信息系统省市县直通模块上报。

2．省级审核。省自然资源厅制定审核规则，组织对市县城镇开发边界局部优化方案进行审查，并根据需要征求有关部门意见，重大事项及时报告省人民政府，提出审查意见，市县根据审查意见修改完善。

3．报部更新。省自然资源厅汇总通过审查的市县城镇开发边界局部优化方案，制定全省城镇开发边界局部优化方案，按程序上报自然资源部申请更新全省城镇开发边界数据。

4．数据启用。自然资源部下发已更新的全省城镇开发边界数据后，省自然资源厅组织更新全省国土空间规划“一张图”，下发市县正式启用更新后的城镇开发边界数据，作为用地审批、规划许可等自然资源管理的依据。

（四）城镇开发边界局部优化审查重点

1．报送资料的完整性、规范性。

2．是否符合市县国土空间总体规划确定的国土空间开发保护格局，是否符合城镇开发边界局部优化情形，是否符合严格保护耕地和节约集约用地要求。

3．是否做到城镇开发边界规模和扩展倍数不增加。

4．调入地块是否涉及生态保护红线、永久基本农田、自然保护地、河湖管理范围、中高风险斜坡单元与地质灾害隐患点、城乡建设用地增减挂钩拆旧区、耕地开发和恢复耕地项目实施区、长株潭绿心核心保护区、省级及以上产业园区范围以及是否压覆矿业权等。

5．调出地块是否涉及已批（在批）城镇批次用地、已办理土地供应手续、已核发建设用地使用权权属证书的城镇建设用地、现状城镇建设用地（国土调查中的201、202）。

6．矢量数据是否符合自然资源部、省自然资源厅有关质检要求。

四、加强城镇开发边界全生命周期管理

结合国土空间规划实施监测网络建设试点，省自然资源厅依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统开发建设城镇开发边界监管应用场景，对城镇开发边界局部优化实行网上全流程办理，定期对城镇开发边界内建设用地使用、城镇开发边界外零星城镇建设用地使用等进行监测，实现城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等全生命周期管理，确保规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。

市县在执行过程中，如遇新情况、新问题，请及时向省自然资源厅反馈，省自然资源厅将根据国家有关要求和地方实际，适时修订完善相关要求。国家出台法律法规或政策文件对城镇开发边界管理另有规定的，从其规定。

联系人及电话：空间规划局 朱辉，0731-89991776

 

附件：城镇开发边界局部优化报送资料清单

 

 

 

湖南省自然资源厅

2025年3月17日

附件

城镇开发边界局部优化报送资料清单

1．市县人民政府报送公函；

2．城镇开发边界局部优化方案（主要包括局部优化必要性、局部优化总体情况、分类型调入情况、调出情况等）；

3．城镇开发边界局部优化统计表；

4．城镇开发边界局部优化前后对比图（包括：全域城镇开发边界局部优化前后对比图，中心城区、各乡镇城镇开发边界局部优化前后对比图）；

5．佐证材料（除第六种情形外，其他均应逐图斑提供；调入地块压覆矿产资源查询情况说明）；

6．矢量数据（gdb 格式，2000 国家大地坐标系、1985国家高程基准）；

7．市县国土空间总体规划及乡镇国土空间规划动态更新矢量数据（包括市县全域规划分区、中心城区规划分区、中心城区规划用地、产业园区发展边界、产业园区规划分区以及乡镇规划分区、村庄建设边界、用地布局等涉及图层的更新数据）。