湘自资规〔2020〕7号

各市州、县市区人民政府，省直相关单位：

经报省人民政府同意，现将《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的建设方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

湖南省自然资源厅

2020年11月20日

关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的建设方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）精神，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府作用，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，结合我省实际，制定本建设方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，为完善社会主义市场经济体制、推动我省经济高质量发展提供用地保障。

（二）工作目标。市县在2021年底前完成土地二级市场交易平台搭建、交易规则制定等工作，初步建立起产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场；到2022年底前基本形成一、二级市场协调发展、规范有序，资源利用集约高效的现代土地市场体系。

（三）适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权和依法入市的农村集体经营性建设用地使用权。国有建设用地使用权重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。

二、建设内容

（一）完善市场交易规则

1．明晰建设用地使用权转让条件。划拨建设用地使用权转让，需报有批准权限的人民政府批准。划拨建设用地使用权经批准同意转让的，应当在土地二级市场公开交易。以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和合同约定的前提下，应充分保障交易自由，转让双方可持转让合同依法申报不动产转移登记；自然资源主管部门应组织对建设用地使用权转让进行合法性审查，对相关法律法规禁止交易的，或不符合有偿使用合同约定或划拨决定书规定、未达到交易条件的，不予办理转移登记手续。作价出资（入股）土地转让，参照出让土地转让有关规定执行，转让后可保留为作价出资（入股)，也可直接变更为出让。

转让中涉及原土地和房屋产权证书记载用途不一致的，原则上应依据国土空间规划统一用途,在完善相关手续后予以办理不动产登记；确实无法统一的，在办理不动产登记时，可按照原证书登记用途分别注明，但未经批准，不得改变已批准用途。

各地可探索实行预告登记转让制度，以招标拍卖挂牌出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额百分之二十五的，按照“先投入后转让”的原则，允许交易双方签订国有建设用地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。预告登记权利人可以凭不动产预告登记证明及其他必要材料向发展改革、自然资源、生态环境等部门申请办理建设项目相关报建手续。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。

2．规范建设用地使用权出租。以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。

建立划拨建设用地使用权出租及出租收益年度申报制度，出租人须在出租合同生效后的三个月内，通过各地搭建的二级市场交易平台申报并缴纳相关收益，划拨建设用地使用权出租收益缴纳标准及征缴办法由市县人民政府确定。划拨建设用地使用权长期出租，或部分用于出租且宗地可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。

3．健全建设用地使用权抵押。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押，企业间存在债权债务关系须符合法律以及最高人民法院相关司法解释的规定和合同约定。

以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。涉及划拨建设用地使用权抵押的，其抵押权实现时，应当从拍卖所得的价款中扣除应缴纳的土地出让收入后，抵押权人方可优先受偿。

4．完善土地分割、合并转让政策。分割、合并转让应有利于土地开发利用。拟分割、合并的宗地应当权属清晰，已依法办理不动产登记。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，符合规划、设计、建设、施工以及安全等要求，不影响生产、经营和使用功能。宗地分割、合并转让应以保障相关权利人合法权益为前提，拟分割宗地已预售或存在多个主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。鼓励通过分割转让方式，盘活低效工业用地用于助力实体经济、推动工业高质量发展。工业用地内的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让。

宗地合并时，合并前使用权类型为划拨且合并后宗地用途符合划拨用地目录的，土地使用权人可选择保留划拨方式。使用权类型包含划拨、出让、作价出资（入股）等多种类型的，原则上统一办理为出让。在不超过合宗后土地用途法定最高年限的前提下，根据土地使用权人意愿，可按照合并前宗地中的其一终止日期修正土地出让年限；除工业用地外，也可以申请续期至法定最高出让年限。

    （二）健全服务监管体系

1．推行“交易+登记”一体化服务。各地要在市县自然资源主管部门现有的土地交易机构或不动产机构搭建城乡统一的土地二级市场交易平台，主动发布公示地价、成交价、交易规则等信息，提供法律、政策咨询等服务，探索实行交易备案、线上交易资金第三方账户托管模式，汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，优化交易申请、审批、合法性审查、价款缴纳、税费缴纳、登记等流程，建立部门联动、信息共享、限时办结机制，实现“交易+登记”一体化的“一窗受理、一网通办、一站办结”服务，营造良好交易环境和提供便捷高效服务，引导交易双方通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息、公开交易。

2．统筹推进线上交易平台建设。自然资源主管部门应按照自然资源部相关标准规范，以“全国共建共治共享”为目标，结合各地实际需要，按照“统筹规划、分步实施、共建共享、持续运营”的原则建设和应用土地二级市场交易服务系统，实现二级市场供需、交易、登记、监管、服务一体化。

3．加强信息互通共享。各地要建立涉地司法处置协同机制，实现凡涉及建设用地使用权司法处置的案件，司法机关在处置决定作出前应向当地自然资源主管部门了解涉案建设用地使用权情况，防止由于信息不对称造成土地处置后，难以转移登记或无法开发利用等纠纷。建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应按程序和要求征求财政、机关事务、自然资源等主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，自然资源与住房城乡建设等主管部门应就建设用地使用权和房地产转让、出租、抵押等信息建立互联共享机制。

4．加强市场监测监管与调控。市县人民政府应加强公示地价体系的建设与应用。完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动。加强土地二级市场运行情况及数据统计分析，将二级市场交易量、交易结构、成交价格等，作为一级市场土地投放数量、结构、时序等的重要参考，合理供应土地；适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。为了便于土地二级市场的规范管理，各地要进一步加强一级市场有偿使用合同管理，完善合同补充条款，采取合同附件等方式，将相关管理要求纳入合同约定。

5．构建以信用为基础的新型监管机制。建立健全信用承诺制度。对于不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业办理抵押登记等适用信用承诺制的相关事项，应当建立当事人书面承诺制度，其履约情况记入信用记录，作为事中事后监管的重要依据。各地要结合本地实际，制定土地市场信用评价标准和约束措施，将有偿使用合同或划拨决定书履约、划拨建设用地使用权人出租收益年度申报等情况纳入信用管理，相关市场主体失信信息纳入省社会信用信息平台，并通过“国家企业信用信息公示系统（湖南）和信用中国（湖南）”进行公示，对失信责任主体实施联合惩戒。

三、建设步骤及时间安排

（一）组织培训（2020年11月-2021年3月）。省自然资源厅组织召开全省土地二级市场政策培训班，宣讲二级市场建设的相关政策，到二级市场试点地区长沙市进行交流，学习借鉴机构设置、信息整合、交易收费、系统建设等方面的情况。

（二）配套政策(2020年11月-2021年5月)。市县结合本地区实际，加强政策研究，采取有效措施，切实减轻交易双方的税费负担和资金压力，细化国有建设用地使用权转让、出租、抵押的条件、程序和规则，完善配套措施，激发低效用地权利主体入市交易，盘活利用存量土地，促进土地节约集约利用。

（三）搭建平台（2020年11月-2021年12月）。市州启动机构建设等工作，按照“交易+登记”一体化建设原则，在现有的土地交易机构或不动产登记大厅设立土地交易有形市场。充分利用不动产登记大厅现有窗口，配置地块推介展示台、交易信息显示屏等设施。保留了土地交易机构的可直接开设二级市场交易窗口，配置相关设施，组织交易，将交易结果推送不动产部门办理登记。我省土地二级市场系统在自然资源部土地二级市场平台上进行搭建，试点城市（长沙市）现有的二级土地交易平台要做好与自然资源部二级市场平台的对接工作。

（四）加强调度（2021年12月底前）。各地每月20日汇报工作进度，及时总结经验，省自然资源厅将对任务完成情况进行评价，对工作进展快、落实效果好的地区和单位进行表扬，年底考核适当加分；对工作进展不力的市县予以通报，督促整改，确保完成任务。

四、保障措施

（一）加强组织领导。市县人民政府及自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要充分认识完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的重要意义，主动作为，强化责任，紧密协作，健全服务和监管体系，加强土地二级市场交易平台建设，创造更加开放、便利、透明的交易环境，促进要素流通，维护市场主体合法权益，支持引导实体经济高质量发展。

（二）积极宣传引导。各级政府要加大对土地二级市场宣传力度，各级自然资源主管部门要强化政策解读，正确引导市场预期，积极回应公众关切。要引领市场主体依法依规从事交易行为，鼓励各类符合条件的存量土地进入土地二级市场平台交易，调动各类市场主体积极性，共同维护土地二级市场秩序，提高市场配置效率。

    （三）强化责任追究。市县人民政府和有关部门、单位以及责任人员要严格执行土地二级市场相关规定，坚决打击弄虚作假、损害土地使用权人利益、违反相关规定破坏土地市场秩序的行为，严防各种腐败行为，严格实行责任追究，确保土地二级市场规范有序。