编者按：本期刊发岳阳市国土资源局地籍科送来的两个文件。一个是《岳阳市2009年度地籍管理工作总结》，内容全面，态度认真。另一个是《关于岳阳市城区私房发证的现状与对策建议》，关注的焦点是城市发展过程中，原集体土地转为国有土地后，原农民宅基地如何转为城市居民住房用地问题。他们提出了一些思路和建议，供大家参考。
◆ 它山之石 ◆
岳阳市2009年度地籍管理工作总结
岳阳市城区私房发证的现状与对策建议
【它山之石】
岳阳市2009年度地籍管理工作总结
2009年是第二次全国土地调查工作的“决战年”，在各级政府及国土资源管理战线干部职工的艰苦努力下，我局将二调工作作为中心任务之一，按省厅的部署完成了今年的工作目标; 日常地籍管理工作也取得了可喜的成绩。现将全年工作情况汇报如下：
一、全市第二次土地调查工作取得阶段性成果
1、全市范围内的所有县市区农村土地调查外业工作全面完成。2009年4月底市、县二级二调办分别对农村外业调查成果进行自查、复查，并向省二调办申请省级预检。6月底，各县市区农村外业调查全部通过省级预检。县级土地调查农村数据库已提交国土资源部审核。国家核查工作在市县二调办的配合下，对疑问图斑进行了外业核查，顺利通过了国家二调办的检查。
2、全面完成了全市范围内城镇地籍调查外业工作。5月底市县两级二调办组织对城镇地籍调查成果进行了自检、复查，并向省二调办提交了预检申请。其中湘阴、汨罗、岳阳县、平江、华容、临湘、云溪区等已通过省级预检。城镇地籍数据库建设工作正在进行，有望在省二调办规定的时间内完成。
3、基本农田上图工作已经顺利完成。按省厅要求，在全市基本农田保护面积指标保持424万亩不变的基础上，结合新一轮土地利用规划修编，各地完成了基本农田划定、建库、上报工作，基本农田上图文字报告也已完成上交省厅。
4、二调工作各项数据汇总及分析报告已全面完成。11月底，完成了《第二次土地调查市级数据库及管理系统建设总体方案》，12月底完成了岳阳市城镇土地调查数据分析报告、专项用地统计分析报告、建设用地与未批先用土地二调数据分析报告、耕地变化与未利用地布局二调数据分析报告等，第二次土地调查中土地权属争议情况汇总及典型案例也已完成上报省厅。
5、在市资源勘测中心配合下完成了中心城区军用土地二次调查现状测绘、权属调查工作，正式启动了铁路土地二次调查工作。
在二调工作取得阶段性成果的同时，涌现了一批先进个人和单位，出现了诸多先进典型及感人事迹，体现了我们岳阳国土人过硬的工作作风和坚强意志。
二、我市中心城区土地统一登记发证正式实施
在局党组正确决策下，上半年我科组织到长沙、株洲等地学习考察，探索研究土地统一登记发证及地籍档案管理的先进经验，于2009年8月1日正式实施中心城区土地统一登记发证，出台了《关于中心城区土地统一登记发证问题的局长办公会议纪要》，并于8月5日在《岳阳晚报》上正式刊登《关于统一岳阳市中心城区土地登记发证的公告》，建立了以政务大厅为平台、各分局初审、市局统一审核发证的模式，将我市中心城区土地登记发证统一起来，形成集中受理、统一审核、按章收费、证出一门的统一发证格局。这是我局建局以来土地登记工作的重大变革，也是保护土地权利人的合法权益，保证土地交易安全、维护社会稳定和谐、高效便捷为群众服务的一次重要决策，受到了市委市政府及省厅的高度肯定和赞扬。
三、日常地籍管理工作规范有序，取得了一定成绩
1、市局地籍档案清理工作已全面完成。由于历史原因，市局地籍档案有相当一部分没有清理、扫描入库，有些档案没有按照规定及时变更。年初在局领导的高度重视下，筹措了约6万元经费，聘请3名市档案局专业人员，对地籍档案进行了全面的清理、清查。今年已完成清理整理，归档地籍登记发证资料6856卷，其中地籍总证资料2430卷，地籍分证资料4426卷；重新完善和补充了案卷目录和相关台帐、薄册；收集和整理的登记资料清晰规范、内容完整、组卷合理、编目清楚。
2、今年国有企业改制工作量大，涉及土地确权、登记工作任务繁重，随着货币政策放宽，抵押登记工作量也逐渐增加。在二调工作任务繁重、人员较少的情况下，科室同志齐心协力，迎难而上，努力完成了神驰集团、钢球厂、印刷厂、粮食包装厂、农机局、供销社等15家改制企业的土地确权工作。到年底市本级共完成土地使用权初始登记205宗，土地抵押登记318宗，房改房上市交易、商品房买卖土地分户登记发证6133本。全年还完成土地登记发证收费约70万元、土地出让金收益约100万元，已超额完成全年目标任务，达到145%。同时配合财务科清欠10万元（民院建设用地管理费）。
3、今年市本级纳入了国土资源部卫片执法检查范围，这对我局来说是一项新的工作，时间要求紧、任务重，我科积极配合执法监察支队参与卫片检查方案的制定，各图斑位置的确定、权属审核、地类认定已全部按要求完成。
4、认真履行地籍地政管理职责，在用地报批、土地开发整理中做好土地权属管理、地籍资料审查工作。配合耕保科、用地科，全年共完成约40个土地开发整理项目验收中权属管理及地籍资料审查工作，完成建设用地报省项目68宗、报市项目30宗地籍资料审查工作，为各类项目顺利通过省厅审查、验收把好关，服好务。
5、土地权属纠纷调处工作有序开展。今年土地权属纠纷办公室共受理3宗土地权属纠纷争议，因历史原因复杂，矛盾尖锐，一时难以调处，但调处办相关人员做了大量细致的工作，缓和了双方的矛盾，避免了矛盾的激化，消除了不稳定因素。
四、2010年工作重点及工作设想
（一）全面完成第二次土地调查，加快推进成果应用。
1、完成标准时点统一更新工作是第二次全国土地调查全面完成的一项重要标志，是第二次土地调查“决战年”的关键工作。我市将按照第二次土地调查标准时点统一更新工作时间安排，及时将经核实确认的标准时点统一更新数据（包括更新后的数据库）上报省二调办。
2、做好农村土地确权登记发证工作。按通知要求进一步加强对二次调查各项工作的统筹，在全面完成农村土地调查的基础上，明确要求，加快推进集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权登记发证工作，积极服务地方农村改革发展需要。在第二次全国土地调查完成时，基本完成集体土地所有权、农村范围内国有土地使用权登记发证任务。
3、按照国土资源部及省厅要求，要建设省、市、县三级土地利用现状数据库及信息管理系统，在以后的用地报批、耕地保护、土地开发整理、执法监督等过程中充分利用二调成果。城镇地籍数据库建设，特别是中心城区的城镇地籍数据库建设，以及城镇地籍数据等在土地登记发证、电子政务等工作中的应用是明年的重要任务。
（二）着力规范中心城区土地登记发证，尽力为人民群众服好务。
中心城区土地登记发证工作已经在政务大厅统一进行，但还存在很多问题，如办理程序简化问题、工作人员不足不到位问题、档案资料扫描归档整理问题等等。另外明年中心城区登记发证应重点解决“村改居”土地手续办理问题。
（三）认真处理土地权属、地类确认等问题，为企业改制、报批土地打好基础，为服务全市经济建设做出更大的贡献。
（岳阳市国土资源局地籍科供稿）
岳阳市城区私房发证的现状与对策建议
当前，城区私房登记发证存在的矛盾和问题相当突出，不解决这些矛盾和问题，会产生很多社会负面效应，就此提出相应建议和措施：
一、私房土地权属性质须进一步确认
城区89.9平方公里的土地，从土地管理方面来讲，分别由楼区分局、经济技术开发区分局、南湖分局管理；从建设规模来讲，有老城区、建成区、规划区；从居住群体来讲，有城镇居民、农村村民；从产业结构来讲，有商业区，工业区，农业区；从城市圈来讲，有中心城区、近郊区、远郊区。因三个分局在私房土地登记发证时对土地所有权的性质确认不清，导致土地性质是国家所有还是集体所有混淆不清，易形成审批程序不合法，越级批准，造成错误登记。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第一款：城市市区的土地属国有土地，和《确定土地所有权和使用权的若干规定》中的第二章第五条：国家建设征用的土地属国家所有。由此推断，城区土地和征收了的原集体土地属于国有土地。当集体土地变为国有土地时，必须先经过依法审批征收后才能转为国有土地，农用地必须先经过农用地转用批准后才能作为建设用地。由此界定土地权属性质后，才能够依照土地国有或集体所有分别办理私房土地使用权登记发证。
二、私房土地登记权属主体有待进一步规范明确
城区私房权属主体大致分为村（居民）、台胞、华侨、外来户、干部职工。根据《物权法》，建设用地使用权和宅基地使用权有明确的区别：第一，来源不同，建设用地使用权为国有土地，只有通过划拨或出让取得；宅基地使用权只能批准审批取得，且只能为集体土地。第二，权属主体不同，宅基地使用权仅为本集体经济组织成员使用，并且一户只能拥有一处宅基地，宅基地使用权只能继承不能流转；建设用地使用权可为除本集体经济组织成员外的人使用。
在私房登记发证时因未分清私房土地权属主体，本应登记建设用地使用权的登记成了宅基地使用权。造成了土地资产的流失。统一登记发证后，判断是否为本集体经济组织成员，除了户口本外，还应由社区各居委会出示相关证明，共同审核，把好权属主体关。
三、私房土地登记中权属来源证明须进一步规范
城区大规模的私房登记发证是1989年开始的，至今已有20000宗私房进行了登记。在三个分局的地籍发证中，存在以下问题：有的完全无权属来源证明资料；有的未收集城市规划手续，有的历史性用地资料未进行转批；有的仅有用地手续，权属来源资料不齐全。权属来源资源收集不全的话，我们在权属调查时就难以判断权属合不合法，对土地登记资料的来源真实性有影响，易产生权属纠纷。实行统一登记发证后，为了解决权属纠纷问题，在收集权属登记资料时必须明确：
1、初始登记发证时，必须注意三要素：一是根据《城市规划法》，先规划后国土，先办理规划手续是前提。二是用地手续方面，若为宅基地使用权，则收集建设用地通知书；若为建设用地使用权，则收集划拨用地通知书，或者建设用地通知书和出让合同及发票。三是收集地籍图。
2、变更登记所需权属资料：土地证原件，转让协议原件，若改建翻建，还需提供规划手续，若改变权属性质，还需办理征用和供地手续。
四、私房土地登记发证范围即登记面积需进一步规范明确
私房一般有正屋、杂屋和地坪，有的私房正屋还有落地阳台或悬空阳台，有的还有围墙。1996年以前私房土地登记发证面积不仅包括正屋、杂屋，而且还包括邻近的空坪隙地，这种发证面积的弊端越来越明显。第一，违反了现行法律法规中关于农村村民建住宅其面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。第二，极易产生宅基地土地权属纠纷。因为空坪隙地无明显界限，如两户房屋相隔距离较近，都将正屋旁的空坪隙地划入自己的权属范围，极易出现重叠发证引起权属纠纷。据统计大约60%的宅基地纠纷都与此有关。1996年后私房土地登记发证面积基本限于正屋，这一惯例延续至今。但正屋用地面积的认定也存在不同意见，最有争议的是是否将悬空阳台列入发证面积，这需要统一规定。
统一登记发证后，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第五章第15条至第49条和第51条，1982年2月前建的私房所占用的宅基地未拆迁改建翻建的情况下，超过湖南省政府规定面积的，按现有实际使用面积登记，确定集体土地使用权；1982年2月到1987年1月，建私房占用土地，超过湖南省政府规定面积的，超过部份按有关规定处理后再根据实际面积确定土地使用权；符合分户要求而未分户，现有宅基地的面积没有超过分户建房用地面积合计标准的，按现有的实际面积进行登记；本集体经济组织成员因转让购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过湖南省政府规定面积的，按有关规定处理后，允许暂时按现实面积登记；继承房屋宅基地的，根据实际面积进行登记。以上超过面积部份，可以在土地登记卡或土地证书上注明，以后在改建、翻建时，超过的部份应退还集体。
建设用地使用权按批准面积登记，超过面积的部份，经处罚补办用地和出让手续后再进行登记。
五、私房土地登记发证的收费标准要统一
三个分局登记发证收费标准不一致，其依据的规定不一样，如省、市物价局规定；其依据的时间也不一样，如上世纪90年代和近两年的收费标准。统一登记发证后私房土地登记应按照湖南省国土资源厅文件（湘国土资[2003]33号）进行收费。
六、私房进行改建翻建后，原土地登记证的时效性和登记面积须进一步确认
根据土地登记规则，土地登记要遵循现实性和真实性。如改建后的面积小于先前的面积，土地权属性质为国有的，则原批准面积为登记面积；权属性质为集体的，则现有面积也为登记面积。改建扩建后，土地面积大于登记面积的，权属性质为国有的，要补办用地征用手续和出让手续，以实际面积为登记面积；权属为集体的，则补办用地手续，以实际面积为登记面积。
值得注意的是：不分面积大小，不分权属性质，改扩建必须先经过城市规划批准，并且原土地证注销后根据实际再进行登记。
七、明确界限，防止重复发证
因三个分局进行私房登记发证时，界限不清，存在重复发证的隐患，对当事人易造成经济损失、对国土部门形象也有一定影响。统一发证后，建议三个分局利用二调成果，以街坊为界重新划分范围，做到土地登记时统一编号不漏不重，保持地籍档案的完整性和延续性，使我市的土地登记工作再上一个新台阶。
（岳阳市国土资源局地籍科供稿）
湘公网安备43010302000926号
