学习贯彻《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确了今后一个时期城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。国土资源部全程参与了《规划》的研究和编制，重点在城镇建设用地现状分析和规模控制、土地管理制度改革等方面提供了基础支撑。

面对“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化要求，土地制度改革如何为农业人口转移服务，如何科学合理地控制城市用地规模，如何实现城乡土地要素均衡分配，都是值得思考的重要问题。国土资源部规划司司长董祚继系统解读了《规划》中明确的国土资源管理任务和政策措施，并阐释关于新型城镇化中土地制度改革的思考。

《规划》勾勒的未来愿景——实现人口与土地的科学配置

《规划》将“人的城镇化”作为主线贯穿始终，而在这条“明线”之下实际上还贯穿着一条“暗线”，就是“人地关系”，目标是实现“人地和谐”，包括人口与土地在规模、布局、时序、城乡之间的科学合理配置。具体而言，就是解决“人往哪里去”、“城在哪里建”、“地从哪里来”、“钱从哪里筹”和“村有哪些权”的问题。

《规划》体现了强烈的问题导向，针对人口数量多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的发展实际，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

——“人往哪里去”？就是有序推进农业转移人口市民化。到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。同时，《规划》还从统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化等方面作出了部署。可见，推进新型城镇化重点在农业转移人口市民化，特别是让已进城农民落户城镇、缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，是内涵发展、存量为主、集约高效的城镇化，与过去以土地为主的城镇化有本质区别。

——“城在哪里建”？就是优化城镇化布局和形态。到2020年，“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强。城市规模结构更加优化，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。《规划》还提出建立城市群发展协调机制、促进各类城市协调发展的任务，明确要求加强城市群规划与城镇体系规划、土地利用规划、生态环境规划等的衔接。这样的安排遵循了“点上开发、面上保护”和“集中发展、集约利用”的方针，既有利于发挥城市集聚人口和规模经济的优势，又有利于保护土地资源和自然环境，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

——“地从哪里来”？就是推进土地节约集约利用。到2020年，密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。《规划》强调，实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率。上述要求体现了节约用地优先、开源节流并举的原则，有利于为城镇化发展提供可持续的土地供应保障。

——“钱从哪里筹”？就是逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。完善财政转移支付制度，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；完善地方税体系，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力；建立规范透明的城市建设投融资机制，拓宽城市建设融资渠道，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。落实上述《规划》要求，有利于减少城镇建设对“土地财政”、土地金融的过度依赖，化解经济金融风险。

——“村有哪些权”？就是建立城乡统一的建设用地市场，保障农民公平分享土地增值收益。《规划》按照四化同步、统筹城乡的指导思想，提出推进包括土地资源资产在内的城乡统一要素市场建设，统筹经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划。按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，在尊重农民意愿的基础上，科学引导农村住宅和居民点建设，方便农民生产生活。上述要求有利于释放农村土地资源资产潜能，推动城乡发展一体化，逐步缩小城乡差距；有利于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡土地合理布局、优化结构和集约利用；有利于改变城乡二元土地管理，加快农村集体土地还权赋能，增加农户土地财产性收入。

《规划》的重要出发点——解决人地失调问题

土地城镇化快于人口城镇化，表明人口与用地在规模配置上失衡；城镇土地开发强度超过资源环境承载能力，表明人口与土地在空间布局上失配；城镇建设过多依靠低成本征地和大量卖地，表明代际之间人口在用地分配上失当；城乡分割的二元土地管理模式，表明城乡人口在土地权利上失正。这些问题归结到一点，就是人地关系失调。

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化快速推进，以城镇常住人口计算的城镇化率从1978年的17.9%提升到2013年的53.7%。城镇化快速发展推动了国民经济持续快速增长，促进了城乡居民生活水平全面提升。但在取得巨大成就的同时，城镇化发展中的土地利用也存在一些突出矛盾和问题：

——建设用地外延扩张、粗放利用，土地城镇化快于人口城镇化。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大。2000年～2011年，全国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。与此同时，2001年～2010年大规模农村人口转移进城，农村建设用地反而增加了203万公顷。城乡建设占用了大量良田沃土，威胁国家粮食安全。

——城镇土地开发强度偏高、布局结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。2010年全国建设用地开发密度为3.76%，但已有7个城市群开发密度超过10%，长三角达到19.88%、京津冀达到18.94%。生产、生活、生态用地结构失衡，工业用地比例偏高，2010年全国城镇存量用地中工业用地比例达26%，珠三角、长三角等一些制造业比较发达的城市超过40%。由于建设大量占用、资源过度消耗，一些重要的自然生态空间出现萎缩，河流、湖泊、苇地、滩涂、沼泽、荒草地等日趋减少。

——大规模低成本的建设征地模式难以为继，城镇建设过多依赖“土地财政”。伴随城镇化进程不断加快，由征地补偿安置标准偏低、征地程序不规范、安置方式较单一、社会保障不完善等引发的社会矛盾增多，社会风险加剧。而且，城镇化的快速发展严重依赖廉价土地供应，不利于产业结构转型升级，影响经济发展方式转变；融资偿债依赖未来卖地，带来经济和金融的潜在风险；一些地方不恰当地运用“土地财政”手段，增加了城乡居民的生活负担和就业困难，影响社会和谐稳定。

——城乡分割的二元土地管理模式，阻碍了城乡发展一体化。当前，农村集体土地权能不够完整，制约了农村土地资产的价值实现，影响广大农民平等参与现代化进程、共同分享城镇化成果；对进城落户农民是否放弃原有土地权益的法律政策规定不尽一致，既加剧了农村土地闲置和低效利用，也制约着农业转移人口市民化；城乡用地供需紧张，压缩了农村新增人口宅基地需求的解决渠道，导致农民建房困难，并造成违法违规用地多发。

《规划》明确的目标任务——强化土地的保障与调控作用

全国国土规划纲要与《规划》内容各有侧重、相互补充，要推进国土规划编制实施，有力促进《规划》实施和生态文明建设。通过强化土地利用规划管控作用，保障《规划》落地；发挥土地利用计划调控作用，建立与新型城镇化相适应的计划指标分配体系；大力推进节约集约用地，在从严保护耕地的前提下，提供可持续的土地供应保障。

《规划》提出的四大战略任务都直接或间接关联着国土资源工作，我们要立足大局，履行职能，认真落实好各项任务。近期尤其要抓好以下五项工作：

推进国土规划编制实施。《全国国土规划纲要（2011～2030年）》已上报国务院，该纲要以资源环境承载能力评价和国土空间经济分析为基础，贯彻全国区域发展总体战略和主体功能区战略，以构建安全、和谐、开放、富有竞争力和可持续发展的美丽国土为目标，提出了集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展、陆海统筹等战略任务，确定了规划实施的平台和措施。纲要编制与《规划》充分衔接，内容各有侧重、相互补充，特别是对重点城市群和主要城市空间布局作了安排，并划定了生产、生活、生态空间开发管制界限，将有力促进《规划》的实施和生态文明建设的全面推进。下一步，要在纲要批准的基础上，推进省级和区域性国土规划编制，构建功能清晰、衔接统一的国土空间规划体系，为健全自然资源用途管制奠定基础。

强化土地利用规划管控。《规划》是统筹协调新型城镇化相关领域制度和政策创新的高层次、宏观性规划，其最终落地需要各级土地利用总体规划保障。要围绕《规划》确立的城市群和严格控制新城新区、各类园区的要求，加强土地规划审核，严禁突破土地规划确定的建设用地规模和布局，严禁随意调整基本农田。为保障土地规划的科学性和严肃性，要依据二次调查成果，结合《规划》要求，按照国家统一组织，调整完善土地利用总体规划的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等规划目标指标。严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地。划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束。

发挥土地利用计划调控作用。土地利用计划既是落实宏观调控的政策工具，也是实施《规划》和土地规划的有效手段。要完善与区域发展战略相适应、与人口城镇化相匹配、与土地规划相衔接、与节约集约用地相挂钩的土地利用计划指标分配体系，加大对中西部地区支持力度，适当减少东部地区建设用地规模，减少工业用地，保障生活和基础设施用地。统筹安排新增与存量建设用地供应，将城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等纳入计划，促进存量用地盘活利用。

大力推进节约集约用地。按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，全面加强规划管控、市场调节、标准控制和考核监管，切实提升节约集约用地水平。从严审核城市批次用地，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，适当安排人口100万～300万城市新增建设用地规模，合理控制人口300万～500万城市新增建设用地规模，人口500万以上特大城市中心城区除生活和公共基础设施用地外原则上不再安排新增建设用地规模。建立城镇用地规模结构调控机制，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，努力提高城镇建设使用存量用地的比例。健全节约集约用地制度，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度。

进一步从严保护耕地。把保护耕地作为土地管理的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度，保障新型城镇化健康有序推进。在战略目标上，必须严守耕地红线，确保实有耕地面积基本稳定、质量不下降。在管理原则上，必须坚持耕地保护优先、数量质量并重。在工作重点上，必须以依法批准的土地利用总体规划为依据，严格划定和永久保护基本农田。在制度建设上，必须严格土地用途管制，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制，落实地方各级政府耕地保护责任目标考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制。在执法监管上，要严防集体土地流转“非农化”，严肃查处乱占滥用耕地行为。

有序推进土地管理制度改革

《规划》注重以改革完善城镇化发展体制机制引导和促进规划实施，其中深化土地管理制度改革成为重中之重。鉴于其复杂性和敏感性，落实《规划》提出的相关改革任务，尚需把握好以下要求：

准确把握改革方向和原则。深化土地管理制度改革，必须坚持社会主义土地公有制，这是维护城乡土地占有和分配公平，保障政治稳定和社会和谐的基石；必须坚持和完善土地用途管制制度，切实保护耕地和生态用地、节约集约用地；必须坚持改革的市场取向，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用；必须坚持走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路，切实提高城镇化质量。

审慎稳妥推进农村土地制度改革。农村土地制度改革包括征地制度改革、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革，不仅涉及法律和政策的研究调整，也涉及农村基本经营制度、组织制度等一系列重要制度的变革；不仅关系工业化、城镇化进程，也关系广大农民的切身利益，牵一发而动全身。中央要求，农村土地制度改革，必须守住底线、试点先行。为此，国土资源部正在按照中央要求，抓紧研究制定有关改革方案。

探索城市建设“人地挂钩”。土地规划、计划的编制，已将人口增长和人均用地标准作为测算用地规模的重要因素；城乡建设用地增减挂钩，很大程度上也是以城乡人口迁移为依据。为进一步健全新型城镇化人地关系协调机制，切实防止土地城镇化快于人口城镇化，可选择条件成熟的城市，在做好人口落户统计的基础上，严格按实际落户人口增长规模和人均用地标准核定新增用地规模，探索实行城市建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。

有序开展城镇低效用地再开发。在总结提升已有试点经验的基础上，按照国家统一部署，从条件成熟的省份开始渐次展开。通过建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发。

规范推进城乡建设用地增减挂钩试点。围绕新农村建设和农村人居环境治理，以尊重农民意愿和保护农村风貌与文化传承为前提，以确权登记、统筹规划和整合资金为基础，以田、水、路、林、村土地综合整治为平台，与改革完善农村宅基地制度和推进集体经营性建设用地流转相结合，规范有序推进城乡建设用地增减挂钩试点，确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量有提高，农业生产和农民生活条件明显改善。这方面已有比较成熟的做法，要结合《规划》实施，进一步探索完善增减挂钩范围、增值收益形成与返还机制，切实保护拆迁复垦农户权益。

探索有条件地区“多规合一”。围绕新型城镇化健康发展和建立空间规划体系，选择条件成熟的部分县、市，以土地利用总体规划为基础，探索开展“多规合一”试点，形成一个市县一张蓝图。这项试点要坚持依法推动、用途管制，严格执行国家法律法规、土地政策和用地标准，强化土地利用总体规划的整体管控。