时间：2011-11-14 00:00
长沙市作为征地制度改革的试点城市，市领导高度重视，制定了《长沙市征地制度改革试点实施方案》，成立了由主管国土的副市长任组长的领导小组。从今年6月份开始，按照“单向试点为主，综合试点为辅”的原则，结合各区域特点选取了7个试点乡镇，围绕缩小非公益性征地范围、建立征地拆迁补偿安置新机制、探索“城中村”征地拆迁补偿办法，根据《实施方案》的要求启动了基础工作，引进了相关试点项目，目前进展顺利。经过深入调查了解，发现在试点过程中存在一些困难和问题，需要采取措施加以解决，以顺利推进我市的征地制度改革试点工作。
一、 存在的困难和问题
征地制度改革是对目前征地制度的重大变革，涉及到国土系统工作的方方面面，需要极大的勇气和智慧去推动工作的进展。但是，无论是政府工作人员、用地单位还是农民，对目前的征地制度改革都有一定的疑虑，存在着一些问题需要解决，主要有以下几个方面：
一是政府对改革影响土地财政的担忧。在当前我国社会经济发展情况下，土地出让收入已经成为政府的重要收入来源之一。征地制度改革使农村集体作为土地一级市场供应者，通过土地交易市场实现供地，土地的大部分收入都归农村集体经济组织所有；地方政府从集体土地上获得的收入仅是一小部分，在一定程度上影响到改革的积极性。
二是非政府主导征用土地带来的风险。农村集体经济组织作为土地的一级供应者，需要对农民的土地使用权进行征用，相当于政府对农村土地进行征收。政府征收有一套完整的规范，征收程序要严格执行“三公告一登记”，对农民个人要执行“三榜公示”。农村集体经济组织征用农民土地需要办理怎样的手续，如何确定补偿标准，如何确定安置方式，都是需要解决的问题；虽然要求得到集体经济组织内三分之二的成员同意，但如何保障少数人的利益？如果少数人的利益受到损害，是否会增加社会的不稳定因素？
三是用地单位对农村集体建设用地使用权的担忧。我国《土地管理法》规定农村建设用地主要用于农民宅基地、乡镇企业和公共公益设施，建设项目只能申请使用国有建设用地。国有土地使用权的各项权利很明晰，但集体建设用地使用权的法律规定还不是很明晰，使用权如何能够排除所有权人的干扰，如何能够得到法律的保障，是用地单位担心的问题。特别是集体建设用地使用权的抵押问题更是影响用地单位使用集体建设用地积极性的重要原因。如何实现集体建设用地与国有土地的“同地同价同权”是改革的一个难题。
四是拆迁政策不一致对项目进展的影响。我市现行的征地拆迁政策主要实行的是货币安置政策，现试点要求探索征地拆迁补偿安置新机制，包括制定切实可行的征地补偿标准和探索拆迁补偿新模式，且是在局部试点地区进行探索；政策、标准和安置模式的不一致性势必会影响到其他区域的拆迁安置工作的推进。这是一个困扰试点乡镇进行改革的难题，如在局部地区进行改革试点，势必会影响到其他区域的拆迁工作；如不进行改革试点，又无法探索出一种能更好地满足被征地农民长远生计有保障的拆迁安置新机制。
二、推进征地制度改革试点的建议
一是确定农民在改革中的主体地位。改革涉及到利益的重新分配和利益主体的调整。征地制度改革的核心是要缩小征地范围，完善征地补偿机制，充分体现农民的财产权益。要将属于农民所有和使用的集体土地变成资产进行经营，从而不断提高农民的财产性收入，保证农民的长远生计；因此我们开展的改革要以农民为主体，农民对集体土地享有占有、使用、处分和收益的权利，鼓励使用集体建设用地进行经营性项目建设，农民不但要参与土地流转，而且要以所有者身份获取土地收益。要改变以往农民的土地要进行建设只能被国家征收，而农民也仅能获取一定的土地补偿费和安置补助费等，不管这块地拿去做什么，有多少收益，都与农民没有关系，而农民却失去了赖以生存的土地的局面。
二是明确集体建设用地的价格和权利。集体建设用地的价格和权利应该是影响用地单位使用集体建设用地积极性的主要因素，也是影响改革向前推进的一个瓶颈。如何实现集体建设用地与国有建设用地的“同地同价同权”是摆在我们面前的一个难题。应建立城乡地价一体化体系，按照国有建设用地出让的价格构成来编制集体建设用地流转方案，由土地成本和土地纯出让金构成土地出让价格，其中土地成本归村集体所有，土地增值收益按照相关的收益分配政策进行分成，主要用于农村基础设施建设和农民的社会保障。应赋予集体建设用地的抵押权，允许在金融机构与国有土地一样进行等值抵押，以此获得土地开发费用。流转后的集体建设用地使用权同样签订土地流转合同，按照合同约定履行集体建设用地使用权的权利和义务，并参照国有土地管理，以此来维护流转双方的利益。
三是建立城乡统一的建设用地市场。随着征地范围的缩小，非公益性用地应使用集体建设用地，按照同地同价同权的原则，集体建设用地的流转与国有建设用地的出让应在一个交易平台上进行，依据经营性用地要通过招拍挂出让的原则，非公益性项目用地退出征地范围后，也应该通过招拍挂出让取得土地，这样才能保证土地价值的最大显现，也能维持土地市场的一个公平公正，还能确保农民从土地中获得最大收益。必须建立一个城乡统一的土地交易市场，履行国有土地一样的招拍挂出让程序，以此来规范集体建设用地的流转行为。
四是制定切实可行的政策措施。改革就是对原有制度的突破，对于缩小征地范围的改革，我们无章可循，必须依靠我们通过实践积累经验，制定政策。各县级国土部门应根据县域经济发展方向、土地市场发展状况和地价水平，参照国有建设用地的地价来制定本地的集体建设用地流转价格和土地收益分配方案；对于流转后的土地可以参照现行的土地登记办法对集体土地的进行登记发证，明确土地权利人，维护土地所有者和使用者的合法权益。集体建设用地流转后必须制定一套制度来监管土地的开发和利用，对闲置土地建立退出机制，对具备复耕条件的土地交由原集体经济组织恢复耕种。
五是正确理解改革内容之间的联系。征地制度的改革内容主要是三方面：缩小非公益性征地范围、探索征地拆迁补偿安置新机制和探索征转分离的审批方式。这三个内容贯穿我们征地的全过程，不能把它们独立开来。缩小非公益性征地就是鼓励使用集体建设用地，非公益性用地除房地产用地以外不征收集体土地，而是使用集体建设用地，这就必然要求我们探索征地拆迁补偿安置新机制，不征地并不等于不补偿不安置，而是要求我们探索采取什么方式安置补偿。也必然要求我们探索征转分离的审批方式，只审批农用地转用而不征收，这些都是现行法律没有规定的内容，只有通过实践才能总结出来的成果，以此来指导我们以后的工作。
（长沙市局）
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