本报记者 万 波

这是一场特别的官司。原告是湖南省益阳市南县三仙湖镇人民政府，被告是其顶头上司——湖南省益阳市南县国土资源局和南县人民政府。原告请求人民法院，撤销被告颁发的一张土地证——它将镇政府主张所有的渔场确权给了本地的渔场村民集体。对此，湖南省司法界一位不愿具名的法学教授评价说，这是典型的“以下犯上”，犯了“官场大忌”，是“对中国现行行政规则的挑战”。 

这是一场争议的官司。从一开始，该案就被外界赋予某些特定意义：一种观点认为，人们更在意的是镇政府起诉县政府之于当下的法治意义。这并不意味着人们幸灾乐祸于上下级政府之间的纠纷和矛盾，而是人们欣喜地看到，在有了纠纷之后，地方政府愿意通过法律的途径去解决，并且双方都相信诉诸法律比行政调解更加规范公正，这是“彰显行政法治化的一个标志”，“下级告上级政府也是一种法治方式”。另一种观点则认为，该案只是一起镇政府和县政府合谋演出的“双簧”，是“权力与法律暗中勾结下与民争利的勾当”。 

这是一场惹眼的官司。通过媒体公开报道可以发现，该案是2006年河南省周口市郸城县城关镇政府因为土地使用权争议状告周口市政府案后，下级状告上级政府的全国第二案，在湖南尚属首次。当年周口案，官司双方心力交瘁，不堪压力，此类似官司几近绝迹。时至今日再次出现的“官告官”案，立即引起各界舆论的高度关注。 

接下来，就请您跟随本报记者的采访，一起还原“特别”、“争议”、“惹眼”背后的事实真相，同时，法制版还特别邀请了法学界相关人士，就涉案法律问题展开详细的探讨，以供参考。 

溯源 

一次确权改变“相安无事” 

湖南省益阳市南县，地处湘鄂两省交界，洞庭湖区腹地。河流湖泊众多，多年前就陆续被当地渔民开发成大大小小的渔场。 

1958年，南县三仙湖镇（原三仙湖人民公社）以社员入社的形式开始建渔场，成立了“湖管会”，将原来的调蓄湖（大面积湖泊）进行围湖造田，养鱼种粮。当时渔场总面积约有一万亩水域，所有的水面向国家上缴鲜鱼，所种耕地向国家上交粮食。 

由于种种历史原因，时至今日，渔场面积已缩小至6380亩。 

1994年，三仙湖镇政府将渔场约800亩水面租赁给泓达股份水产养殖公司进行特种水产养殖，租赁费用都由镇政府收走。该公司后因多方原因于2003年注销解散，其租赁的面积和债权、债务移交给后来的开发公司。 

1995年，渔场向农业开发银行申请贷款，对大湖进行大面积开挖开发，并经镇政府同意，渔场更名渔业公司。 

2000年，该镇成立开发公司（大水面）和渔场（精养池），其中5000余亩为开发公司外包进行养殖，属于镇政府管理和收取承包费。这里共有50余个私人承包户养鱼和养珍珠等，租包费每年每亩80元至120元，租包期约为10年至20年不等。另外的1000余亩为渔场农民使用，平均每户分8亩水面。 

自此，“公司+村民”互相经营渔场的局面形成，大家相安无事。 

2004年8月16日，为贯彻落实《土地管理法》和《湖南省实施〈土地管理法〉办法》，强化耕地保护机制，加强农村土地产权制度建设，依法保护国家和农民集体土地权益，南县人民政府向各乡镇下发《南县农村集体土地所有权证登记发证工作方案》的通知。三仙湖渔场于当年12月7日进行了土地登记申请办理，后经县国土资源局初审，报县人民政府审核，于2005年3月25日向三仙湖镇渔场颁发了集体土地所有权证。土地所有权人为：南县三仙湖镇镇渔场村民集体；土地证号为：南集有〔2005〕第104221号，土地总面积为425.45公顷。 

伏笔由此埋下。 

时间到了2011年，承包了开发公司部分水域的6户养殖户，因长期不按时缴承包费，被三仙湖镇政府告上了法庭。不料，在法庭上，6户养殖户拿出南县国土资源局2005年3月25日颁发的一份土地所有权证：他们承包的水域，所有权属于渔场村民集体，而不是三仙湖镇政府。 

三仙湖镇政府最后撤诉，此事也就不了了之。但渔场的群众得知这本土地证后，无不震惊。 

在渔场场长赵长发等人的带领下，他们开始找县里讨说法。村民龙正南被推选为维权的代表，他表示很震惊：“这么说，我们多年来跟镇政府承包的水域，原本就是我们自己的。”而他们还在给镇政府缴纳承包费。 

但在镇政府看来，颁发这个土地证，是“国土资源局存在错误和重大瑕疵”。 

三仙湖镇镇长游涛告诉记者，渔场与开发公司同属该镇直接管理单位。他提供的一份说明称，三仙湖镇渔场位于老调蓄湖区域，原本是荒地与水面参差交错的蛮荒之地，1958年，原三仙湖人民公社成立了湖泊管理委员会，后更名为三仙湖渔场。后来形成开发公司经营一部分和渔场本地村民承包一部分的事实。 

因此，镇政府认为，“南县国土资源局对6000多亩水域进行确权并颁发土地证，是错误的。” 

此外，镇政府指称确权的程序存在问题。 

“当时的确权只是走了一个过场，为了应付上面的检查，没有仔细勘测。”三仙湖镇纪委书记龙治国认为，镇政府没有签字盖章。 

“如此重大的事宜，一定会在镇党政会议上传达通报，但目前我们找不到当时任何的会议记录。”游涛说。“如此重大的权属确认问题，不可能不经过党政会议，这是一个基本常识。” 

记者从南县国土资源局了解到，当时土地登记卡登记的是“三仙湖渔场集体”，但因当时系统软件原因，土地权利证书所有权人默认生成“三仙湖渔场村民集体”。 

诉讼 

一次偶遇推动“以下犯上” 

这本是一个可以解决的纠纷，但随着各利益攸关方的不断加入，一时变得无解。 

2013年8月7日，经过多次行政协调，镇政府与渔场和开发公司的承包户达成协议：“搁置争议，依法界定，渔场与开发公司组建成‘三仙湖渔场’。”按照方案，从渔场全体养殖户中推选部分村民成立议事会，镇政府委派副镇长周国军担任渔场的支书。方案计划在2014年3月1日前实施完毕。 

然而，很快渔场的村民们发现，开发公司又与原来的外来承包户续签了承包协议。 

“这不是两面三刀嘛！”愤怒的村民开始上访。 

南县县政府一楼就是信访大厅，在多次上访无果后，村民们曾冲到楼上，进入县长办公室讨说法，但县长不在，嚷了一阵后，又去县国土资源局，双方沟通中，激动的村民砸坏了部分设施。 

那一次群体上访，前后三天三夜。第三天中午，游涛遇见了南县县长汤跃武。 

“县长的态度很明确，‘只有依照法律才能有效解决问题，要求不能干预法院判决，有错就纠错。”这番表态，“让我们有个底气”。“镇党委开了几次会，虽然也有一些不同意见，但最终做出了一致决定。”游涛说。 

2014年2月28日，三仙湖镇政府以三仙湖镇渔场不是村民集体，而是镇直接管理的单位，不属于法定颁证主体为由向南县国土资源局要求集体土地所有权证申请异议登记。 

4月8日，三仙湖镇政府依据《行政诉讼法》的有关规定向南县法院提起行政诉讼。起诉南县国土资源局，对土地所有权证进行撤销，三仙湖渔场为第三人。6月28日，原告三仙湖镇政府在起诉被告县国土资源局的同时，申请追加南县政府为第二被告参加本次诉讼。 

8月12日上午8时30分，南县三仙湖镇政府起诉县国土资源局和县政府土地行政诉讼案在南县法院第二审判庭开庭。 

一大早，三仙湖渔场的40余名村民，自发乘坐中巴车赶到南县人民法院进行旁听庭审。

原告三仙湖镇党委委员、纪委书记龙治国，代理律师刘卫兵代表出庭。他们认为被告南县国土资源局对三仙湖渔场历史事实调查不清，认定事实错误，且颁证程序不合法，导致错误颁发土地所有权证书，所以应对其土地所有权证进行撤销。 

被告南县国土资源局派政策法规股股长戴玉泉出庭。第三人赵长发和龙正南出庭应诉。被告第三人代表律师严曙光认为:三仙湖渔场农民集体属于农村集体经济组织，拥有集体土地所有权，颁证的程序合法，颁发的集体土地所有证已经快十年，镇政府起诉已经过了两年行政诉讼时效。而且下级政府状告上级政府不合法。 

法院按照程序开庭进行了法庭调查，取证，原告和被告指证、提问、答辩，于11时45分休庭。 

中午时分，一场秋雨不期而至。40多名村民不愿离去，他们认为，法院拖着不判决，是在“拖延时间，合计着算计我们的利益”。庭审中，村民们情绪激动。不时有旁听的村民高声插话，场面一度混乱。 

8月26日，法院再次开庭审理了此案。 

审判 

一次审判打破“官官相护” 

在经过8月12日和26日两次公开开庭审理后，湖南省益阳市南县法院9月5日作出一审判决：撤销被告南县政府和南县国土资源局颁发给南县三仙湖镇渔场的集体土地所有权证，并判令被告在判决生效后重新作出具体行政行为。 

法院判决书显示：法院审理查明，原告南县三仙湖镇政府从1958年起，即以投工投劳等形式对渔场进行管理和开发。2004年，南县启动全县20个乡镇辖区内的农村集体土地所有权登记发证工作，被告南县国土资源局为此次登记发证工作的具体实施部门。同年12月7日，作为本案第三人的渔场递交该渔场负责人的法定代表人身份证明书，向两被告提出集体土地所有权的初始登记申请。2005年3月25日，两被告根据第三人申请，颁发了土地所有权人为渔场村民集体的集体土地所有权证，并未对该宗土地予以公告，该证颁发后也没有告知原告。法院据此认定被告违反了法定程序。 

法院还认为，两被告的颁证行为认定事实证据不足。两被告在申请人既未提供土地权属来源证明，又未提供土地附着物权属证明的情况下，便将讼争土地确权颁证，违反了《土地登记规则》第十条的规定。 

渔场作为本案第三人向法院提出，原告与两被告间的纠纷应由民事法律关系调整，不应提起行政诉讼。同时，原告的起诉超过了诉讼时效且镇政府起诉县政府违反了相关法律规定。 

对此，法院认为，三仙湖镇政府的起诉符合《行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，是行政诉讼的适格原告。南县政府和南县国土资源局作为土地颁证、登记机关，同在土地所有权证上署名，是本案适格被告。三仙湖镇政府2014年4月提起诉讼，距离其2012年7月得知被诉具体行政行为内容，并未超过两年的诉讼时效。 

审判长告知原被告和第三人，如不服本判决可在判决书送达15日内递交上诉状，上诉至湖南省益阳市中级法院。原告表示对一审审判结果没有异议，而被告和第三人均表示，要进一步商议后再决定是否上诉。

激活行政诉讼更多正能量

司法部《中国司法》杂志总编 刘武俊

如何看待“镇政府起诉县政府”？笔者认为，作为乡镇一级政府处理问题时最常用的一种方式，行政协调固然有速度快、效率高的优点，但诉诸法律、运用法治思维和法治方式解决纠纷则更加规范，可以避免领导个人意志的干扰，堪称基层依法行政的新模式。下级政府依法起诉上级政府是政府依法行政的标志性事件，是运用法治思维和法治方式解决纠纷的具体实践，有望进一步激活行政诉讼在基层治理中的正能量，体现了国家行政法制建设的进步。 

如何进一步激发行政诉讼的正能量，笔者建议建立常态化的行政诉讼案件异地管辖制度，修改相关法律允许并完善行政诉讼调解制度。 

建议修改《行政诉讼法》明确规定行政诉讼异地管辖制度，使异地审理真正成为行政案件审理的常态。“镇政府起诉县政府”如能在其他县审理则会显得更加公正，在本县法院开庭审理难免让人对审判的公正性生疑。行政案件异地审理是破解行政审判立案、审判、执行“三难”问题的有效举措。异地管辖让“官官相护”无处遁形，可以真正恢复和拯救老百姓对行政诉讼的信心。 

行政诉讼案件异地交叉管辖，让群众愿意到法院打行政官司，也让法官敢于依法公正裁判，同时还减轻了党政机关和上级法院的信访压力，可谓一举多得。 

同时，建议修改有关行政诉讼不适用调解的规定，允许行政诉讼调解。行政诉讼不适用调解的法律规定是制约行政诉讼制度发展的主要法律瓶颈。不少行政法学者认为，行政诉讼不得调解是当年行政诉讼法立法的最大缺憾之一。实践证明，行政机关作出的具体行政行为，存在着广泛的自由裁量余地，完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议，往往要比诉讼更易于为双方接受，达到案结事了的更佳效果。实际上，尽管行政案件不适用调解，但在行政审判实践中适用调解结案已经成了不成文的惯例。由于没有法律上的依据，行政诉讼调解往往显得过于随意，并有转化为法官准司法权力之嫌。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，影响法律的严肃性，不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。