申请人湖南润峰科技有限公司

被申请人衡阳市国土资源局

申请人向本复议机关申请行政复议，要求撤销被申请人作出的《行政处理决定书》。本复议机关依法进行了审查，现已复议终结。

申请人称：

2018年2月，申请人通过竞买人资格审核后分别以1137.6万元、1138万元竞得网挂〔2018〕33号、35号两宗地。2018年5月，被申请人向申请人出具《关于国有建设用地使用权竞买资格审核确认的函》。2018年7月2日，被申请人作出决定，确认上述两宗地挂牌出让不成交，竞买保证金予以退回。申请人认为，该决定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。

申请人根据《网上挂牌公告》《网上挂牌出让须知》要求依法提交了资料，经衡阳市公共资源交易中心土地矿业权网上交易20180309020号和20180309028号《资格确认书》确认申请人已具备竞买人资格，并在限定的挂牌出让时间内出价最高，系统显示挂牌成交，即申请人为竞得人。被申请人认为申请人应获得省级商务主管部门同意并取得预核准文件，申请人在未取得上述文件的情况下参加竞买，属于《网上挂牌公告》第二条和《网上挂牌出让须知》第四条规定的“其他法律法规规定不得参加竞买的，均不予受理申请”的情形。但是，“竞买人应获得省级商务主管部门同意并取得预核准文件”系《成品油市场管理办法》第二十二条的规定，而该办法并非法律法规，仅是商务部于2007年1月1日公布施行的部门规章，除此之外并无法律法规规定竞买人参与竞买前应获得省级商务主管部门同意并取得预核准文件，被申请人在公告和须知中也未明确告知申请人参加竞买前应获得省级商务主管部门同意并取得预核准文件。因此，被申请人在申请人竞得涉案地块后增加资格审核条件系程序违法。

被申请人在申请人成交确认后，以未获得省级商务主管部门同意并取得预核准文件为由拒绝办理相关手续，系违法设定影响公平、公正竞争限制条件，不符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条第二款的规定。申请人的竞买行为合法有效，被申请人作出的《行政处理决定书》严重影响申请人的合法权益，请求复议机关依法撤销被申请人作出的《行政处理决定书》。

被申请人辩称：

《成品油市场管理办法》第二十二条及国务院关于保留成品油零售经营资格审批相关行政许可的规定属于强制性规定，必须执行。《行政许可法》第十六条明确规定：行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院2004年第412号令）具有行政法规的效力，其中的第183项成品油零售经营资格审批的行政许可申请依据是：《成品油市场管理办法》（商务部2006年第23号令）、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院2004年第412号令）、《中华人民共和国行政许可法》、《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》。由此可见，《成品油市场管理办法》第二十二条明确规定“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”及国务院关于保留相关行政许可的规定属于强制性规定，必须执行。即使在挂牌土地的相关公告中未明示清楚的予以说明，依据行政法规规定的相关强制性规定也必须执行。

涉案土地挂牌前，在土地出让公告及出让须知等文书中已经明确了“其他法律法规规定不得参加竞买的，均不予受理申请”的规定，《规划条件通知书》的备注中也已说明涉及相关部门要求时，应满足相关部门要求。申请人未仔细审查及理解公告内容，应承担法律后果。《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）规定，被申请人有权对竞买申请人材料进一步查证核实，并依法终止土地交易。被申请人发现问题后，不仅要求衡阳市公共资源交易中心暂缓确认挂牌成交结果，而且及时向申请人送达《关于国有建设用地使用权竞买资格审核确认的函》，明确告知了审查依据、内容及所需提供的材料，并听取了申请人的陈述意见。申请人所称的网上交易《资格确认书》只是确认其具有竞买资格，在其参加竞买以最高价竞得土地后，此时，竞买人的身份转换为竞得入选人。出让人对竞得入选人的资格审查通过后，才最终确定为竞得人。所以，申请人主张其报价最高，系统显示成交，申请人系竞得人的观点是错误的。经被申请人审查，申请人不具备上述法律法规规定的参与竞买条件，故被申请人作出《行政处理决定书》符合法律规定，请求复议机关依法维持。

本复议机关查明：

2018年2月14日，衡阳市公共资源交易中心受被申请人委托，发布两则国有建设用地使用权网上挂牌公告（网挂〔2018〕33号、网挂〔2018〕35号），对两宗国有建设用地使用权进行网上挂牌出让。2018年3月9日，申请人向衡阳市公共资源交易中心交纳了竞买保证金共计568.2万元。当日，交易系统自动生成《衡阳市公共资源交易中心土地矿业权网上交易资格确认书》（20180309020号、20180309028号），确认申请人交纳了竞买保证金，具备网上挂牌出让竞买资格。竞价结果显示，申请人的报价为上述两宗土地的最高报价。2018年4月9日，被申请人向衡阳市公共资源交易中心作出《关于暂缓确认网挂〔2018〕33号、35号两宗国有建设用地使用权挂牌成交结果的函》（衡国土资函〔2018〕139号），要求衡阳市公共资源交易中心暂缓确认成交结果，待被申请人核实竞买人竞买资格后再办理后续相关手续。2018年5月4日，被申请人向申请人作出并送达《关于国有建设用地使用权竞买资格审核确认的函》，要求申请人提供相关材料并可书面或派员陈述相关意见，用以核实申请人的竞买资格，逾期不提供的，将确认竞买结果无效。2018年5月17日，申请人向被申请人作出《关于对我公司竞买资格进行审核确认的回复函》，认为被申请人的资格审查没有事实和法律依据，要求按规定签订成交确认书。2018年7月2日，被申请人作出《行政处理决定书》，以申请人未经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件，不具备参与加油加气站用地竞买资格为由，确认涉案两宗土地挂牌出让不成交，竞买保证金予以退回。次日，被申请人将《行政处理决定书》送达申请人。申请人不服，向本复议机关申请行政复议。

以上事实有下列证据证明：

申请人向本复议机关提交的：1、国有建设用地使用权网上挂牌公告（网挂〔2018〕33号、网挂〔2018〕35号）；2、衡阳市公共资源交易中心国有建设用地使用权矿业权网上挂牌出让须知；3、衡阳市公共资源交易中心土地矿业权网上交易资格确认书（20180309020号、20180309028号）；4、中国建设银行网上银行电子回执3份；5、竞价记录截图2张；6、衡阳市国土资源局《关于国有建设用地使用权竞买资格审核确认的函》；7、《关于对我公司竞买资格进行审核确认的回复函》；8、《行政处理决定书》及送达回证。

被申请人向本复议机关提交的：1、国有建设用地使用权公开出让委托书；2、规划条件通知书［衡规函（条）〔2017〕141号、衡规函（条）〔2017〕142号］；3、衡阳市蒸湘区人民政府交地函；4、土地勘测定界技术报告2份；5、（2017）政国土字第337号、第338号湖南省人民政府农用地转用土地征收审批单；6、衡阳市土地储备与经营管理委员会会议纪要；7、土地估价报告2份；8、国有建设用地使用权8.32亩公开入市委托书；9、衡阳市珠晖区人民政府关于珠晖区和平乡东山村7.92亩储备土地的交地函；10、国有建设用地使用权网上挂牌公告（网挂〔2018〕33号、网挂〔2018〕35号）；11、衡阳市公共资源交易中心国有建设用地使用权矿业权网上挂牌出让须知；12、衡阳市国土资源局《关于暂缓确认网挂〔2018〕33号、35号两宗国有建设用地使用权挂牌成交结果的函》（衡国土资函〔2018〕139号）；13、衡阳市国土资源局《关于国有建设用地使用权竞买资格审核确认的函》及送达回证；14、《关于对我公司竞买资格进行审核确认的回复函》；15、《行政处理决定书》及送达回证。

本复议机关认为：

本案双方对涉案33号、35号两宗国有建设用地使用权挂牌出让事实并无争议，双方争议焦点在于两宗规划条件为加油加气站用地的建设用地，对其土地使用权取得资格，相关法律法规是否有明确的限制性规定；商务部《成品油市场管理办法》相关规定是否应成为涉案土地招拍挂出让条件；国土资源管理部门能否对成交后的土地出让行为进行审查等问题。

国有土地使用权招拍挂出让制度，是按照社会主义市场经济要求，以市场机制配置国有经营性建设用地的基本制度。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《物权法》等法律法规均明确规定了市场配置土地资源应当遵循公开公平公正竞争和诚实信用的市场基本原则。《关于招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部2007年39号令，以下简称《出让规定》）是国土资源行政主管部门为实施招拍挂出让国有建设用地而制定的专门性规范。其中，第十一条明确规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”第七条规定：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制出让文件。出让文件应当包括出让公告、投标或竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。”第九条规定：“招标拍卖挂牌出让公告中应当明确投标人、竞买人的资格要求”。因此，关于国有建设用地使用权出让中竞买人资格条件，应当符合法律法规的规定，并按照公开公平公正竞争原则，在招标、拍卖、挂牌活动开始前的出让公告、投标或竞买人须知中予以明示。

33号、35号加油站用地网上挂牌公告及衡阳市公共资源交易中心国有建设用地使用权矿业权网上挂牌出让须知中规定，其他法律法规规定不得参加竞买的均不得受理，但未明确其他法律法规规定的具体内容。《成品油市场管理办法》是对从事成品油批发、零售、仓储经营活动者申请行政许可条件及程序的规定，属商务部部门规章，不属于依照《出让规定》可以设置竞买人资格条件的法律法规范畴。对国有土地出让负有法定监督管理职责的原国土资源部于2004年2月16日和2005年8月23日，先后复函中国石油化工集团公司和宁夏回族自治区国土资源厅，明确加油站用地属于经营性用地，必须以招拍挂出让的方式供应土地，对投标申请人和竞买申请人没有条件限制。原国土资源部《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》中“建立网上成交后的审查制度，发现受让人存在违法违规行为或不具有竞买资格时，挂牌出让不成交”的规定，只是将对竞买人资格审查由竞买前改变至竞买成交后，并未改变审查的对象和依据，即对申请人的审查是土地出让竞买资格资料的审查，并非法律法规规定之外或出让文件之外附加的其他资格条件的审查。本案中，如申请人取得加油站用地使用权后，未能按照《成品油市场管理办法》规定取得省级商务主管部门颁发的成品油经营资格许可，导致不能按照出让合同的规定履行出让土地开发建设义务，造成土地闲置浪费的，出让方有权依照法律法规规定和出让合同约定，依法予以处置；或者申请人在未取得成品油经营资格许可的前提下擅自从事成品油经营行为，则商务主管部门可以依照《成品油市场管理办法》的规定，依法予以查处。所有不利法律后果，完全由申请人自行承担，土地出让方无需在加油站用地招拍挂出让行为完成后再进行成品油经营资格条件的审查。而本案中，被申请人依据《成品油市场管理办法》第二十二条规定对加油站土地竞买人进行资格审查，属适用法律依据错误，证据不足，依法应当予以撤销。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：

撤销被申请人于2018年7月2日向申请人作出的《行政处理决定书》。

申请人如不服本决定，可以在接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

湖南省自然资源厅

                              2018年11月1日