申请人长沙集成置业有限公司

被申请人长沙市自然资源和规划局

申请人向本复议机关申请行政复议，要求撤销被申请人于2018年10月31日作出的长国土资政发〔2018〕205号《长沙市国土资源局关于收缴土地价款的决定》（以下简称《关于收缴土地价款的决定》）。本复议机关依法进行了审查，现已复议终结。

申请人称：

被申请人作出的《关于收缴土地价款的决定》不具有适当性，未考虑申请人项目的分配原则和实际情况。本项目系与商务办合作开发的项目，并非完全意义上的营业性楼盘，项目所得收益已经以不同形式转化为国有资产，修改容积率后并未造成国有资产的流失。被申请人依据长政发〔2006〕19号文件收缴土地出让金不具有合法性，申请人已于文件出台前完成容积率调整的行政许可，故该文件不应溯及既往。被申请人未依照法定程序履行评估决策程序，《关于收缴土地价款的决定》程序违法。综上所述，请求复议机关撤销被申请人作出的《关于收缴土地价款的决定》。

被申请人辩称：

被申请人作出的《关于收缴土地价款的决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。被申请人作出决定前向申请人作出了书面告知，保障了申请人陈述申辩的权利。申请人改变了土地利用条件，但至今未办理出让合同变更手续并补缴土地价款，故被申请人作出《关于收缴土地价款的决定》符合法律规定，请求复议机关依法维持。

本复议机关查明：

2004年4月14日，湖南省国土资源厅湖南省财政厅《关于湖南省商业事务工作办公室土地估价报告备案和土地资产处置方案的批复》，批准涉案土地以出让方式处置。2004年7月29日，被申请人与申请人签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：20040334），约定将位于长沙市开福区五一西路202号一宗国有土地使用权出让给申请人，出让面积为7401.98平方米，用途为商业和住宅，容积率为商住≤5.5、商业≤7.5。2004年8月30日，《长沙市人民政府国有土地供应签报审批单》批准涉案土地商住比为3:7。2006年3月30日，长沙市规划管理局为项目核发《建设工程规划许可证》，许可项目建筑总面积为84949.57平方米，其中地上建筑面积73049.97平方米。2007年9月6日，长沙市人民政府为申请人颁发了长国用（2004）第028237号《国有土地使用证》。

2008年8月6日，长沙市房屋产权监理处出具项目竣工勘测成果，表明地上建筑总面积为75966.56平方米，超过规划许可2916.59平方米。据此，项目建成后实际容积率为10.04，商住比为16.2:83.8。2009年4月16日，被申请人参加了长沙市建设项目联合验收办公室组织的项目竣工联合验收，并出具《“中环现代城”建设项目用地竣工验收意见书》，说明该项目用地实际容积率超标，须申请人办理修改土地出让合同事宜。2011年4月19日，申请人向被申请人提交《申请报告》，告知项目已竣工，地上建筑面积为75966.56平方米，申请补缴增加部分土地出让金。被申请人按照《关于印发〈长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则〉的通知》（长国土资政发〔2007〕90号）核算申请人应当补交土地价款2401.6018万元。被申请人于2012年1月10日呈报《长沙市人民政府国有土地供应（方案）签报审批单》，并于2012年2月17日获长沙市人民政府领导签字同意。2012年3月12日，申请人领取了《长沙市人民政府国有土地供应（方案）缴款通知单》，但申请人未按照通知单要求缴纳土地价款。2018年4月27日，被申请人作出《关于“中环现代城”项目应补缴土地价款的告知书》，告知申请人将作出收缴土地价款决定。2018年10月31日，被申请人向申请人作出《关于收缴土地价款的决定》，要求申请人于2018年11月25日前缴清土地价款24016018元及逾期产生的违约金。

另查明：《长沙市国有土地有偿使用规定》（长政发〔2006〕19号）自2006年7月1日起施行。据此，被申请人于2007年8月21日发布《关于印发〈长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则〉的通知》（长国土资政发〔2007〕90号），对长沙市行政区域内出让土地使用权修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则作出规定。

2014年6月18日，长沙市人民政府作出《关于印发〈长沙市国有建设用地使用权有偿使用规定〉的通知》（长政发〔2014〕24号），规定商业、商品住宅等经营性出让地调整土地用途或者容积率的，补缴楼面地价差。2018年10月1日，长沙市国土资源局长沙市财政局作出《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》，明确在2007年8月8日至2012年2月21日其实已销售的项目（以项目取得“商品房预售许可证”的时间为依据），按长国土资政发〔2007〕90号文件规定测算土地价款。

以上事实有下列证据证明：

申请人向本复议机关提交的：1、长国土资政发〔2018〕205号《长沙市国土资源局关于收缴土地价款的决定》；2、国有土地使用权出让合同（合同编号：20040334）；3、长国用（2004）第028237号《国有土地使用证》；4、《合作开发合同书》；5、《房屋拆迁安置合同》；6、长沙市建设工程规划许可证（建1〔2005〕0320号）；7、建设工程规划审批单；8、长沙市国有土地开发建设指标核算表；9、长沙市人民政府国有土地供应（方案）签报审批单；10、长沙市规划信息服务中心建筑面积复核表。

被申请人向本复议机关提交的：1、国有土地使用权出让合同（合同编号：20040334）；2、长土竣验字〔2009〕30号《“中环现代城”建设项目用地竣工验收意见书》；3、长沙市国有土地开发建设指标核算表；4、市人民政府国有土地使用权纯出让金测算会审单；5、关于“中环现代城”项目应补缴土地价款的告知书；6、长国土资政发〔2018〕205号《长沙市国土资源局关于收缴土地价款的决定》；7、收件单；8、申请报告；9、长国用（2004）第028237号《国有土地使用证》；10、企业法人营业执照；11、组织机构代码证；12、法人身份证；13、建设用地规划许可证（出〔2004〕0295号）；14、长沙市建设工程规划许可证（建1〔2005〕0320号）；15、土地登记申请书；16、地籍调查表（编号：20100913034）；17、土地出让金收款收据；18、长沙市规划信息服务中心建筑面积复核表；19、湖南省国土资源厅湖南省财政厅《关于湖南省商业事务工作办公室土地估价报告备案和土地资产处置方案的批复》（湘国土资函〔2004〕98号）；20、长沙市人民政府国有土地供应签报审批单；21、长沙市房产局勘测成果表两份；22、长沙市人民政府国有土地供应（方案）缴款通知单。

本复议机关认为：

《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第一款规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条第三款规定：“……任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”

本案中，申请人超出土地出让合同约定的容积率使用土地，依据上述法律法规和政策规定，应当补缴土地出让金。申请人所称涉案项目是与商务办合作开发的项目，修改容积率并未造成国有资产流失等理由，不能作为减免土地出让金的法定理由，故申请人以此为由要求撤销被申请人作出的收缴土地价款决定，本复议机关不予支持。

房产部门竣工建筑勘测成果明确涉案项目超过了规划许可的建筑面积，申请人主张在2005年已取得规划部门许可，但其项目竣工验收时的容积率10.04，超过了2006年核发的《建设工程规划许可证》。并且，申请人未按规定报经土地主管部门和人民政府批准同意，签订土地出让变更协议，补交土地出让金差价。即使规划部门调整了规划许可，也不能依法依政策免除其按照调整后的土地用途、容积率补交土地出让金差价的义务。

2011年4月19日，申请人提交《申请报告》，申请补缴土地出让金。被申请人依据当时适用的《长沙市国有土地有偿使用规定》（长政发〔2006〕19号）和《关于印发〈长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则〉的通知》（长国土资政发〔2007〕90号）对补缴金额进行了核算，于2012年1月10日呈报《长沙市人民政府国有土地供应（方案）签报审批单》，并于2012年2月17日获长沙市人民政府领导签字同意。2012年3月12日，申请人领取了《长沙市人民政府国有土地供应（方案）缴款通知单》。因申请人未按时补缴土地出让金，在依法告知申请人相关事实和陈述、申辩等权利后，被申请人作出《关于收缴土地价款的决定》符合法律规定。应当指出，在申请人未按时补缴土地出让金的情况下，被申请人于2018年10月31日才作出《关于收缴土地价款的决定》，涉嫌怠于行使行政职权。但是，被申请人按照长政发〔2014〕24号《关于印发〈长沙市国有建设用地使用权有偿使用规定〉的通知》作出《关于收缴土地价款的决定》时，仍按2012年经长沙市人民政府批准的修改出让条件时间节点所适用的补缴土地出让金文件计算收缴土地出让金，并未加重申请人的负担，且该文件至今仍是长沙市按楼面地价补缴出让金计算的依据，故《关于收缴土地价款的决定》适用依据正确，内容合法。

关于补缴土地出让金数额是否应当委托评估机构进行评估的问题，在被申请人受理申请人补缴土地出让金的申请时，相关法律法规、规章并未对此作出规定。原国土资源部土地利用管理司2011年10月26日《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》是原国土资源部内设机构针对山西省国土资源厅有关问题的请示作出的复函，并非普遍适用的规范性文件，故被申请人不适用上述文件并无不当。该复函中引用的原国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中也并未规定评估程序，故被申请人未通过评估程序确定补缴土地出让金并不违法。长沙市人民政府及国土资源局，从精简程序、提高效率的角度出发，对调整容积率的项目，统一以标定地价为基础测算楼面地价差额确定补缴土地价款，并无不妥。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人作出的长国土资政发〔2018〕205号《长沙市国土资源局关于收缴土地价款的决定》。

申请人如不服本决定，可以在接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

湖南省自然资源厅

                          2019年2月22日