申请人：湖南诚通国际物流有限公司

被申请人：常德市自然资源和规划局

申请人向本复议机关申请行政复议，要求撤销被申请人于2019年4月3日作出的常（西）自然资闲〔2019〕1号《闲置土地认定书》（以下简称《闲置土地认定书》）。本复议机关依法进行了审查，现已复议终结。

申请人称：

被申请人认定闲置土地主要事实不清，证据不足。涉案土地并未达到土地闲置认定标准，涉案土地中止建设与市政道路芙蓉路项目启动有关，道路规划变更后相关职能部门不给予申请人具体坐标，严重影响申请人的项目建设方案报建。2017年5月西洞庭国土局启动闲置土地调查后，政府相关部门对涉案土地相关手续不予办理，政府部门对招商引资政策落实不到位，部分土地变更为商业用地性质未实现，占用道路未予补偿等，影响了项目开发建设。被申请人在涉案行政行为过程中存在严重违反法定程序行为。请求复议机关依法撤销被申请人作出的《闲置土地认定书》。

被申请人辩称：

被申请人依法对闲置土地进行调查，作出的闲置土地认定符合法定程序。申请人项目已建成区域经委托测量面积为45.56亩，占总用地339.85亩的13.4%，已完成建筑面积20139平方米，占总建筑面积178125平方米的11.31%。自2017年1月一期建设项目竣工验收后，项目一直未启动建设，中止建设满一年，符合闲置认定条件。土地变性问题不影响项目按经批准的项目总平面图建设水产品市场。《闲置土地认定书》认定的事实清楚，法律依据充分，结论正确。此外，闲置土地认定为过程性行为，不属于行政复议范围。请求复议机关依法驳回申请人的复议申请。

本复议机关查明：

2012年10月，常德市西洞庭管委会与中国物流有限公司（乙方）签订《综合物流园投资协议书》，约定乙方到甲方投资兴办综合物流园，一期用地面积300亩，选址西洞庭管理区岳常高速南侧。2013年5月，中国物流有限公司注资成立湖南诚通国际物流有限公司（以下简称申请人）。同年，西洞庭管理区城管规划建设局为拟建项目用地出具规划设计要点（西规函〔2013〕20号），规划总用地面积339.85亩，性质为仓储用地，容积率≥0.8。2014年，申请人通过招拍挂方式取得物流园项目土地。同年8月，西洞庭管理区国土资源局（以下简称西洞庭国土局）向申请人颁发《建设用地批准书》（西管〔2014〕土建住字第7号），批准用地面积339.85亩，用途仓储，批准建设日期2014年9月至2016年3月。同时与申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4307112014B00828），约定宗地用途为仓储用地，交地时间为2014年8月19日，建设项目应于2014年9月10日前开工，于2016年3月10日前竣工，建筑总面积121800㎡。该合同补充条款第二项规定，受让人未能按约定日期或另行约定日期竣工的，出让人有权按未竣工和未动工面积占宗地面积的比例缩减西洞庭管理区给予的新型工业化引导资金。次日，西洞庭国土局交付土地【西国土确字（2014）8号《国有建设用地交地确认书》】。

2014年9月15日，常德市西洞庭管理区住房和城乡建设局（以下简称西洞庭住建局）颁发项目《建设用地规划许可证》（建规地字第432421201409151号），同时批复项目总平面图，确定项目用地面积与出让土地面积一致，建设规模177107㎡，容积率0.78，建设内容包括甩挂中心、信息交易大楼、汽配综合服务楼、货场站台、物流仓库、冻库、鲜活鱼交易市场、干货批发市场、冷冻农产品市场、临街商铺等。

2015年4月，西洞庭住建局批复物流中心总平面布置图（调整图），调整后的项目建设内容与2014年9月基本一致，建筑面积调整至178125㎡，容积率0.79，项目分七期建设，其中一期建设内容为甩挂中心、货场站台。5月15日，西洞庭住建局为一期建设项目颁发《建设工程规划许可证》（建规建字第432421201505151号），许可建设规模20139㎡。6月28日，申请人开工建设。 8月12日，一期建设项目取得《建筑工程施工许可证（临时）》。12月，一期建设项目竣工并取得《建筑工程施工许可证》（编号4324212015121601补）。2017年1月12日，一期建设项目竣工验收，同年6月15日备案。

2015年10月16日，申请人与西洞庭管委会签订《综合物流园投资协议书补充协议》，约定2017年12月30日前完成物流中心项目建设，土地交付使用时间以颁发土地使用权证为时间节点。同时还约定项目用地性质改变需遵循法律规定，在符合国家相关政策前提下保证优惠政策到位，特别是涉农优惠政策到位等。同日，西洞庭国土局与申请人签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（合同编号：西2014-6-1），将2014年出让宗地建设项目原开工时间延迟于2015年9月10日前，竣工时间延迟至2017年3月10日前。应申请人要求，西洞庭国土局先后于2015年9月7日、10月30日为申请人颁发常（洞）国用（2015）第15号、第17号、第18号三本土地使用权证，总计面积为339.85亩，土地用途为仓储。

2016年11月28日，申请人向西洞庭管委会提出变更土地使用性质的请求，并申请恢复原规划的芙蓉路建设。2017年3月，西洞庭区发改局将芙蓉路建设项目纳入年度园区重点建设项目，初步规划路面宽度30米。同年4月，该道路路幅宽度调整至32米。同年7月，西洞庭住建局批复了调整后的物流中心项目总平面图。该平面图显示，项目总用地面积为311.15亩，芙蓉路用地28.7亩，路幅宽32米，项目总建筑面积为162687㎡ ，容积率为0.864。同年10月，西洞庭发改物价局先后批复芙蓉东路建设项目可行性研究报告（西发字〔2017〕21号、23号），批准道路路幅建设宽24米，资金自筹。2018年11月6日，西洞庭发改物价局批复调整芙蓉东路项目建设规模、总投资及资金来源，其中资金来源由自筹改为财政拨款。目前，芙蓉路正在建设施工。

2016年6月，申请人向西洞庭管委会提交《关于尽快变更用地属性的请示》，要求将涉案土地中用于建设水产市场及其配套部分的土地由仓储用地变更为二级商业用地。同年11月8日，西洞庭管委会第13次党委办公会会议纪要明确，原则同意农产品批发市场土地性质由工业用地变性为商业用地，要求相关部门做好用地变性面积及建设的论证，由国土局依法按程序对企业变性土地进行处理等。11月28日，申请人再次向西洞庭管委会请示变更土地使用性质，同时申请恢复原规划芙蓉路建设。管委会主要领导签字同意，并请相关部门依法依规抓紧办理。2017年2月，申请人再次提交《关于变更土地使用性质相关问题的请示二》，提出土地变性具体操作方式，同意管委会打通芙蓉路以及道路所占土地的补偿问题等。3月，申请人将问题先后向省、市有关部门反映。6月，中国物流公司与西洞庭管委会达成共识，搁置争议，先动工建设。9月25日，管委会召开项目推进会。11月，申请人向西洞庭管委会提交《关于推进西洞庭农产品商贸物流园项目建设的请示》，请求管委会出具芙蓉路占地面积正式文件，并希望尽快开工建设，确保2018年7月前通车。

另一边，西洞庭国土局于2017年5月启动对物流园项目闲置土地调查（西国土资闲调〔2017〕1号《闲置土地调查通知书》）。同年11月3日，作出《闲置土地认定书》（西国土资闲定〔2017〕1号），认定物流园项目为申请人原因造成的闲置。后申请人提出听证，西洞庭国土局于2018年5月7日将案件移送至原常德市国土资源局处理，并撤销了西国土资闲定〔2017〕1号《闲置土地认定书》。同日，原常德市国土资源局发出《闲置土地调查通知书》（常国土资闲调〔2018〕1号）。6月12日，原常德市国土资源局作出《闲置土地认定书》（常国土资闲〔2018〕1号），认定涉案土地已动工开发面积不足应动工开发面积的三分之一，没有在约定的期限内完成相关项目建设，构成闲置土地，告知申请人将根据闲置的不同原因依据《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。申请人不服，向本复议机关申请行政复议。2019年1月3日，本复议机关作出复议决定，以认定书未载明土地闲置的原因及适用的法律依据为由，撤销了市局闲置土地认定书。同年2月 ，被申请人委托西洞庭管委会对涉案土地闲置情况补充调查，证实涉案土地建设情况与前期调查情况一致。4月3日，被申请人作出《闲置土地认定书》，认定因申请人自身原因，未及时对该宗地进行开发建设，符合《闲置土地处置办法》第二条第二款 “已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地”规定情形，应按照《闲置土地处置办法》有关规定处置。申请人不服，向本复议机关申请行政复议，要求予以撤销。

同时查明：2016年10月，国家土地武汉督察局例行督察时，该项目土地闲置问题被列入督察整改，要求收回储备或督促动工。11月，西洞庭国土局下发通知，督促申请人开工建设。但项目土地除一期甩挂中心等建设竣工验收外，其余建设内容均未动工建设。

另查明：西洞庭管委会为常德市人民政府正县级派出机构，比照县级政府行使职能职权。

以上事实有下列证据证明：

申请人向本复议机关提交的：1、投资协议及《国有建设用地使用权出让合同》；2、国有建设用地交地确认书及证明；3、规划总平面图及规划许可证；4、土地使用证；5、工程竣工验收备案表；6、中共西洞庭管理区委员会会议纪要第十三次；7、《关于变更土地使用性质的请示》；8、常德市西洞庭管理区国土资源局西国土资闲定〔2017〕1号《闲置土地认定书》；8、常德市国土资源局常国土资闲〔2018〕1号《闲置土地认定书》；9、湖南省自然资源厅行政复议决定书（湘自然资复决字〔2018〕第15号）。

被申请人向本复议机关提交的：1、常德市自然资源局常（西）自然资闲〔2019〕1号《闲置土地认定书》；2、《闲置土地补充调查通知书》及行政执法委托书；3、询问笔录；4、测绘公司对已建设部分土地和已建成房屋的测绘成果和现场照片；5、《国有建设用地使用权出让合同》《国有建设用地使用权出让合同补充协议》和交地确认书；6、物流园项目总平面图和工程竣工验收备案表；7、施工合同；8、《常德市2016年省域例行督察整改工作方案》；9、西洞庭国土局督促申请人建设的《通知》；10、湖南省委组织部、常德市委机构编制委员会关于常德市西洞庭管理区管理委员会职能配置、内设机构和人员的编制方案文件；11、省高院（2018）湘行终1507号《行政裁定书》。

本复议机关认为：

《闲置土地处置办法》（原国土资源部令第53号）第五条第一款规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”第七条规定：“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。”本案中，原常德市国土资源局接受常德市西洞庭管理区国土资源局移送后，于2018年5月7日向申请人作出《闲置土地调查通知书》，并按上述规定进行了现场调查和询问。2019年2月22日，被申请人委托常德市西洞庭管理区管理委员会进行补充调查，经再次现场调查和询问后，于2019年4月3日向申请人作出《闲置土地认定书》，程序符合上述规定。根据湖南省委组织部、常德市委机构编制委员会关于常德市西洞庭管理区管理委员会职能配置、内设机构和人员的编制方案文件以及湖南省高级人民法院（2018）湘行终1507号《行政裁定书》，常德市西洞庭管理区管理委员会可以履行县级政府行政职能职权，西洞庭管理区国土资源局履行县级土地行政管理职责。因此，常德市西洞庭管理区管理委员会以及国土资源局可依法履行调查闲置土地职责，被申请人委托其进行闲置土地调查亦无需按照《湖南省行政程序规定》第二十一条规定就委托协议报同级人民政府法制部门备案。申请人认为被申请人委托常德市西洞庭管理区管理委员会履行调查职责违反《湖南省行政程序规定》，本复议机关不予支持。

《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，被申请人于2018年5月7日启动闲置土地调查程序，根据现场测量结果、竣工验收资料以及相关询问调查情况，申请人于2017年1月12日完成一期建设项目竣工验收后，未再进行项目的后续建设。项目已建成区域占地45.56亩，为用地总面积的13.4%；项目已完成建筑面积20139㎡ ，占总建筑面积的11.31%。项目建设情况符合《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的“开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一”和“中止开发建设满一年未动工开发”的情形，据此，被申请人认定涉案土地为闲置土地，有事实和法律依据。

本案关键在于土地闲置原因的认定。申请人认为土地闲置属政府原因，理由主要是：一、政府不兑现招商引资承诺，没有办理土地变性，影响了申请人建设；二、政府调整规划，市政芙蓉路道路建设横穿园区，且因规划路幅宽度调整原因，道路坐标无法确定，影响了项目建设。对土地申请变性未成影响项目建设问题，本复议机关认为，从初始签订的招商引资协议，到宗地规划设计，到土地出让合同，再到颁发土地使用权证，宗地用途一直明确为仓储用地，属工业用地性质。申请人虽在2015年10月与管委会签订补充协议，就落实国家涉农项目政策问题进行了约定，并于2016年6月后多次提出涉案部分土地变更为商业用地的申请。尽管西洞庭管委会党组办会议原则同意土地变性，但双方并未就土地变性具体操作及政策优惠达成一致。按照行政许可既定力原则，在涉案土地未依法依规办理土地性质变更前，申请人只能按照原批准的土地性质和经批准的总平面图建设。西洞庭管委会同意土地变性的会议决定及后续相关批示对申请人的土地利用建设行为有一定的指引作用，但并不是导致宗地闲置的直接原因，涉案宗地没有按照土地出让合同约定时间动工建设，才是认定闲置土地的构成条件，涉案土地用地性质未调整不导致涉案土地无法开发。

关于宗地中道路规划调整。西洞庭管委于2015年7月启动城市规划调整，拟将项目内部道路芙蓉路规划为市政道路。但其时道路用地已出让给申请人，并已按照经批准的项目总平面图调整图开始项目一期建设，至当年底完成建设后未再进行任何建设。2016年10月国家土地例行督察中，项目土地被列为闲置整改，依据2015年宗地出让补充合同约定的项目应于2015年9月前开工建设、于2017年3月前竣工规定看，此时项目土地构成闲置属申请人自身原因，相关主管部门可依据闲置土地管理规定，依法查处并督促建设。但当申请人提出土地变性并申请恢复芙蓉路修建工作后，管委会接受了申请人恢复芙蓉路建设的意见，将芙蓉路建设列为西洞庭区2017年重点工作，并自2017年3月开始规划道路设计，调整规划路幅设计。但迟至2017年7月18日物流中心项目总平面图经批准调整，正式对申请人表明芙蓉路路幅宽32米，占地28.7亩，项目用地面积缩减为311.15亩。并且在后续的工作联系过程中，相关部门工作人员反映芙蓉路路幅宽度仍在调整，2018年道路立项建设，实际路幅宽40米，导致了物流中心项目总平面图仍需进一步调整的情况。截止目前，西洞庭管委会及相关部门仍未就芙蓉路建设占用申请人出让土地事宜，与申请人达成相关土地置换或补偿协议，也未办理相关土地出让、宗地规划条件、土地使用权证的变更以及相关规划许可调整等手续，因此，芙蓉路建设规划调整影响申请人依法依规开展后续建设是客观存在的事实。加之，芙蓉路规划道路调整的同时，西洞庭国土局与被申请人先后启动了闲置土地调查，在闲置土地未依法处置前，相关部门不予办理有关审批手续的行为，也客观上阻碍了申请人项目的开发建设。因此，在芙蓉路启动规划调整、设计及建设后，被申请人认定土地闲置系申请人自身原因导致，与事实不符，属认定事实不准确。

综上所述，被申请人作出的《闲置土地认定书》认定事实不准确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：

撤销被申请人于2019年4月3日作出的常（西）自然资闲〔2019〕1号《闲置土地认定书》。

根据《行政诉讼法》第四十五条规定，申请人可以自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

湖南省自然资源厅

2019年8月12日