申请人：衡阳星河苑房地产开发有限公司

被申请人：衡阳市自然资源和规划局

 

申请人于2020年2月17日向本复议机关申请行政复议，要求撤销被申请人于2020年1月13日作出的《征收超容积率补交土地出让金决定书》（以下简称《决定书》）。2020年3月18日，因有关两份合同涉及诉讼与仲裁且为本案审理的前提，本复议机关作出《行政复议中止审理告知书》（湘自然资复告字〔2020〕第1号），中止本案的审理。2020年10月15日，本复议机关收到〔2020〕湘民终1406号《民事裁定书》后恢复审理。现已审理终结。

申请人称：

被申请人作出的《决定书》主要事实认定不清，隐瞒、回避与本案有重大利害关系的法律事实；证据不足，没有向申请人提交证据，在听证环节无视申请人要求其提供证据的请求，违反听证规定；本案属于民事合同争议，被申请人根据行政程序解决双方争议违反了法定程序。被申请人有滥用职权行为，出让土地使用权前，没有履行土地储备的法定职责；土地拍卖的交易主体是蒸湘区政府而非原衡阳市国土资源局，该局没有履行土地使用权依法应当拍卖的法定职责；没有以“净地”方式出让土地使用权；没有承担用出让金支付“拆迁补偿费”的法定义务。《决定书》认定规划条件容积率为5，据此要求补交土地出让金依法不能成立，土地出让时容积率应当为6.77，申请人已经履行完毕交纳土地出让金的全部义务。申请人为取得本案土地使用权所付出的实际价款与成本远超土地出让金，以非“净地”出让给申请人造成巨大损失。本案在验收后，行政行为与程序已经完成，现又要求补交出让金，侵害了申请人合法权益。因此，《决定书》认定主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，滥用职权，具体行政行为明显不当，依法应当撤销。

被申请人辩称：

《决定书》既有事实依据，又有法律依据。涉案土地拍卖经衡阳市政府批准，原衡阳市国土资源局授权同意，可视为该局的行政行为。拍卖土地时明确为现状供地，申请人对此无异议，且拍卖房屋权属清晰，买后即可拆迁，可视为“净地”出让。拍卖土地项目初始容积率为5，并以此计算项目面积，出具《规划通知书》告知竞拍者。2011年11月，申请人向衡阳市规划委员会提出审议项目设计方案，变更容积率为6.77，衡阳市规划委员会同意该方案，故项目容积率由5调高为6.77。不论案涉合同为何种法律关系，容积率变化后出现超计容面积是客观存在的，故应追缴土地出让金。

本复议机关查明：

2007年9月29日，衡阳市政府根据省发改委立项批准，同意蒸湘区政府整体搬迁，并原则同意由蒸湘区政府处置包括莲湖路4号地块在内的城区内党政机关和区直属部门单位现有土地和房产。2007年11月22日，原衡阳市城市规划局出具《规划设计条件通知书》（衡规条字〔2007〕108 号）。该通知书明确规定：项目用地为蒸湘区莲湖路东侧，规划总用地面积约为1.5公顷，包含本案莲湖路4号及解放路164-166号地块，容积率控制在5以内。

2007年12月18日，蒸湘区政府与衡阳市金锤拍卖有限责任公司（以下简称“拍卖公司”）签订《委托拍卖合同》，约定成交价包含《规划设计条件通知书》（衡规条字〔2007〕108 号）规划条件下的土地使用权出让金，买受人拟变更规划条件的，应按规定办理手续，缴纳变更后的出让金。同年12月28日，拍卖公司对莲湖路4号地块进行了拍卖，由申请人竞得。2008年5月26日申请人与原衡阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得莲湖路4号土地使用权，用途为商业、城镇住宅。宗地总面积13305.44平方米，出让面积13305.44平方米，建筑容积率按规划要求。

2013年1月15日，为城市建设需要，开发该项目需整合周边土地，原衡阳市国土资源局公开挂牌交易解放路164-166号地块，申请人通过竞价摘牌。2013年3月31日，申请人与原衡阳市国土资源局签订《国有土地建设用地使用权出让合同》，取得解放路164-166号土地使用权，用途为商业、城镇住宅。宗地总面积1056.4平方米，出让面积252平方米，规划道路、绿化面积804.4平方米，建筑容积率为不高于5，不低于1.1。

申请人两次共计取得计容用地面积为13708.67平方米，用于开发“中建·衡阳商业综合体”项目。

另查明，2010年3月21日，经申请人申请，衡阳市政府召开市长办公室会议，研究同意该项目提高容积率，两宗土地开发的容积率应控制在6.8内，按照当时拍卖时的单位土地价格计算出让金的补交款。2011年11月，申请人向衡阳市规划委员会提出审议“中建·衡阳商业综合体”项目设计方案，方案中提出容积率变更为6.77。2012年2月21日，衡阳市城乡规划委员会第七十次会议审议同意项目规划总建筑面积121497平方米，容积率6.77。

2012年8月20日，原衡阳市规划局为申请人“中建·衡阳商业综合体”项目颁发《建设工程规划许可证》，建筑面积119054平方米（含地下室等不计容面积）。项目建成后，2014年6月3日，原衡阳市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条对该规划验收并出具了《建设工程规划验收合格证》，核定该项目实际建设面积为119440.6平方米（含地下室不计容面积25839平方米），实际计容建设面积为93601.6平方米，容积率为6.74。

2015年7月15日，经原衡阳市国土资源局测量大队实地勘测，“中建·衡阳商业综合体”项目超规划建筑面积共计916.33平方米。原衡阳市国土资源局要求申请人对超面积部分补交98.7245万元土地出让金，申请人进行了补交；但未对该项目超容积率部分要求补交，申请人亦未对超容积率部分补交土地出让金。2015年11月13日，原衡阳市国土资源局就该项目出具了《建设项目竣工用地验收意见书》。

2017年，衡阳市审计局发现申请人建设的“中建·衡阳商业综合体”项目存在供后因改变规划条件应缴而未缴土地出让金问题。2018年5月29日，被申请人作出《责令限期缴纳土地出让金决定书》，认定案涉项目存在超规划面积25814.6㎡，责令申请人补交土地出让金17532555元。同年7月25日，申请人向衡阳市政府申请行政复议，衡阳市政府作出衡府复决字〔2018〕39号行政复议决定书，维持了《责令限期缴纳土地出让金决定书》。同年11月12日，申请人向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼，法院认为被申请人计算超容积率所依据的实际容积率存在事实认定不清，作出如下判决：一、撤销衡阳市自然资源和规划局于2018年5月29日作出的《责令限期缴纳土地出让金决定书》；二、责令衡阳市自然资源和规划局重新作出行政决定；三、撤销衡阳市政府于2018年10月23日作出的府复决字〔2018〕39号行政复议决定书。

2019年12月18日，被申请人在重新核算案涉项目需补交的土地出让金数额后，向申请人送达了《行政决定预先告知书》。2020年1月6日，被申请人依申请举行了听证。2020年1月10日，被申请人形成《关于听证意见采纳情况的说明》，对申请人提出的“项目已验收合格不应在缴纳土地价款”、“应当适用民事争议程序解决出让合同争议”及“出让时非净地导致有损失，请求不再缴纳土地出让金”的意见采纳情况进行了说明。

2020年1月13日，被申请人作出《决定书》，以项目实际所建的计容面积93601.6平方米，减去依规划条件（容积率5.0）可建计容总面积68543.35平方米，得出超计容建筑面积为25058.25平方米，并以原楼面地价核算应补交的土地出让金，核减该项目2015年补交的98.7245万元土地出让金后，责令申请人补缴“中建·衡阳商业综合体”项目超容积率部分的土地出让金12045550元。

2019年2月1日，原衡阳市国土资源局与原衡阳市城乡规划局合并成立衡阳市自然资源和规划局。

以上事实有下列证据证明：

申请人向本复议机关提交的：1.湖南省衡阳市中级人民法院〔2020〕湘04民初2号《民事裁定书》；2.湖南省高级人民法院〔2020〕湘民终1406号《民事裁定书》；3.《征收超容积率补缴土地出让金决定书》；4.《听证申请书》；5.《听证通知书》；6.《关于听证意见采纳情况的说明》；7.《行政决定预先告知书》。

被申请人向本复议机关提交的：1.湖南省衡阳市中级人民法院〔2018〕湘04行初150号《行政判决书》；2.审批交费依据；3.2008年5月26日签订的莲湖路4号《国有土地使用权出让合同》；4.2013年3月31日签订的解放路164—166号《国有土地使用权出让合同》(2013B009)；5.《规划设计条件通知书》（衡规条字〔2007〕108 号）；6.《关于中建·衡阳商业综合体项目规划方案的审议意见》(衡规委〔2012〕01号）；7.关于审议“中建·衡阳商业综合体”规划建筑设计方案的报告；8.衡阳市人民政府市长办公室会议纪要（〔2010〕第十三次）；9.国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）；10.《建设工程规划验收合格证》(衡规验字〔2014〕018 号）；11.《建设项目竣工用地验收意见书》；12.补交土地价款依据；13.解放路164—166号土地评估报告；14.土地勘测定界技术报告书；15.建设用地规划许可证；16. 〔2013〕挂字14号《国有建设用地使用权出让成交确认书》；17.石鼓区镇人民政府关于原蒸湘区拆迁及周二石域改造项目有关问题的请示(石政报〔2010〕 15 号）；18.衡阳市人民政府专题会议纪要〔2010〕第107次；19.衡阳市石鼓区解放路164-166号国有土地建设用地使用权公开出让方案；20.衡阳市国土资源局国有建设用地使用权挂牌公开交易公告；21.国有建设用地使用权交易报价单；22.国有建设用地使用权交易竞买申请书；23.国有建设用地使用权委托入市交易申请书；24.衡阳市国土资源局招拍挂出让资金分流审核表；25.房地产估价报告；26.关于衡阳市莲湖路6号土地拍卖有关问题的复函；27.土地挂牌出让、转让服务费审批表；28.衡阳市国土资源局招拍挂出让收费审批表；29.蒸湘区人民政府原有土地出让规费计算方案；30.《委托拍卖合同》；31.用地红线图；32.关于依法收回石鼓区解放路164-166号国有土地使用权的请示；33.关于部分土地出让的情况说明；34.征收超容积率补交土地出让金决定书。

本复议机关认为：

《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十二条规定：“不依法缴纳耕地开垦费、土地有偿使用费的，由县级人民政府土地行政主管部门责令限期缴纳。”本案实质是申请人不服被申请人作出的《决定书》。该《决定书》系被申请人对申请人的超建行为依职权作出的补交出让金决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于复议案件受理范围规定，本案属于复议机关受案范围。

《湖南省行政程序规定》第七十三条规定:“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”《自然资源听证规定》第十九条第二款规定：“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；（三）法律、法规或者规章规定的其他情形。”第二十条规定：“当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。”本案涉及补交较大金额国有土地出让金，对申请人有重大利益关系，被申请人在作出行政决定前依法对申请人告知了听证权利，按照规定的程序举行了听证，并在听证后书面告知意见采纳情况。被申请人作出《决定书》程序合法。申请人称听证过程中被申请人未出示全部证据存在程序违法，但未提供证据证明该事实，因此，申请人认为被申请人在听证过程中存在程序违法没有依据，本复议机关不予支持。

《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”⠼/span>第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；……”案涉两块土地出让前，原衡阳市城市规划局已出具《规划设计条件通知书》，明确土地用地四至范围和建设参数，用地范围包括莲湖路4号、解放路164-166号两宗土地，容积率控制在5.0以内。且该规划条件已作为土地拍卖的附件，在拍卖土地时告知了竞买者，在后续签订的土地出让协议中也明确了容积率规划条件。因此，该项目的规划条件及土地出让行为应当认定合法、有效，案涉土地初始容积率为5.0。

《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。” 案涉土地容积率由5变为6.77系经申请人申请，并获得衡阳市政府及衡阳市规划委员会同意，调整容积率符合相关规定。2014年6月3日，原衡阳市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条对该规划验收并出具了《建设工程规划验收合格证》，核定该项目实际建设面积为119440.6平方米（含地下室不计容面积25839平方米），实际计容建设面积为93601.6平方米，实际容积率为6.74。

案涉项目虽已验收，但申请人未补交调整容积率后的土地出让金的事实客观存在。被申请人以申请人开发“中建·衡阳商业综合体”项目实际所建的计容建筑面积与依规划条件可建的计容建筑面积之差，再以原楼面地价计算应补交的出让金，决定申请人应补交土地出让金12045550元，决定内容合法。

规划条件是土地出让价格的构成因素，针对的是地块建设要求，任何单位和个人都受指标约束。申请人认为该规划条件系向区政府出具，对申请人没有约束力，本复议机关不予支持。

案涉地块是否“净地”出让、是否给申请人造成损失、原市国土局是否履行土地使用权拍卖的法定职责，与本案审查《决定书》无关，不属于本次行政复议审理范围。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人于2020年1月13日作出的《征收超容积率补交土地出让金决定书》。

申请人如不服本决定，可以在接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

 

湖南省自然资源厅

2020年12月12日