【“四微”调研】自然保护地自然资源统一调查确权登记微调研报告——以芷江侗族自治县三道坑省级自然保护区为例
湖南省自然资源厅 时间：2021-09-26 15:44
编者按
为全面贯彻习近平总书记关于大兴调查研究之风的一系列重要指示精神，推动党史学习教育持续走深走实，今年4月省厅启动开展了“四微”调研活动（微主题、微调研、微建言、微创新），在全系统大兴调查研究之风。厅党组先后专题研究部署以长牙齿的硬措施保护耕地、自然资源资产所有权委托代理机制、“数字政府”建设等工作， 推进各项自然资源领域试点。工作一线的同志积极响应，认真调研、深入思考。湖南自然资源陆续将系列调研报告予以刊发，供学习交流。
自然保护地自然资源统一调查确权登记微调研报告
——以芷江侗族自治县三道坑省级自然保护区为例
全思湘
省第二测绘院
近日，我们调研了芷江侗族自治县三道坑省级自然保护区统一调查确权登记工作，与当地自然资源和林业局干部、村民及保护区管理所相关工作人员交流，梳理思考如下。
一、基本情况
芷江三道坑省级自然保护区位于芷江县西北部五郎溪境内，为国家自然资源统一确权登记试点之一。根据试点成果统计，登记单元总面积为14436.81公顷，其中，国有土地面积2134.55公顷，集体土地面积12069.48公顷，国有与集体土地争议面积232.78公顷，占1.61%。登记单元中自然资源主要有森林、荒地、水流和滩涂，分别占比98.68%、0.93%、0.37%、0.02%。
二、存在的问题
权属状况有争议。三道坑自然保护区始建于2000年，以五郎溪国有林场为基础建立，范围内既有国有土地也有集体土地，部分土地权属边界有争议，存在国有土地上森林林木所有权及使用权归村民、集体土地上森林林木所有权归国有等情况，土地权属和资源权属问题相互交错。按照相关用途管制要求，村民建房、林木采伐和生产活动等受到限制。此外，现有法律未具体规定当地村民对自然保护区内土地及地上附着物的权利义务，部分村民认为物权受到侵害，应有的补偿没有实现，村民与政府之间存在土地权属纠纷和自然资源所有者权益纠纷，导致自然资源确权登记困难。
产权制度不健全。三道坑省级自然保护区尚未明确由省、市、县哪级代理行使所有权，保护区内兼有国有和集体自然资源资产。国家和集体作为自然资源资产所有权主体，怎样行使具体的权利并不明确，所有权人不到位、权益不落实等问题突出。同时，各类自然资源的产权制度主要服务于行政管理的需要，“山水林田湖草”的各项产权相互独立。如一块林地，自然资源部门设立土地所有权，林业部门设立林地所有权使用权、森林和林木所有权使用权等多项产权，没有形成有机整体。
管理机制不完善。三道坑自然保护区是一个完整的生态系统，土地、森林资源和水流、湿地资源在空间地域上交错重叠。管理上，土地以自然资源部门为主，森林以林业部门为主，水以水利部门为主，表面上集中了众多部门的力量，实则很难从“山水林田湖草”这一整体的生态角度对保护区进行管控和治理，尤其是一些边缘交叉领域，谁都在管、谁都难管，常常因权责不清出现糊涂账，相互掣肘。尤其是湿地，存在多头管理、交叉管理的状况，人为割裂了生态系统的完整性，破坏生态系统的原真性。
三、几点建议
（一）开展统一确权登记，明晰产权状况
按照自然资源部《自然资源确权登记操作指南（试行）》要求，加快推进自然保护地自然资源统一调查确权登记，清晰界定全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源之间的边界，查清各类自然资源的数量、质量、种类、分布等自然状况，明确所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体以及权利内容等自然资源资产产权状况。
（二）推进产权制度改革，健全资产产权体系
在顶层设计的基础上，借鉴以土地“三权分置”为代表的所有权与使用权分离的改革经验，探索推动自然保护区地内的土地、森林等自然资源资产所有权与使用权分离，创新自然资源资产国有和集体所有权的实现形式，构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，建立一套归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。
（三）制定监督管理要求，完善用途管制制度
可借鉴南山国家公园的管理办法，采用授权的方式将部分管理保护地的权力授予保护区管理所，改变多头管理的局面。同时，制定监督管理办法，明确监督主体和职责，对涉及自然保护地的违法违规问题，按照有关法律法规严肃追究责任，实现统一管理和有效保护。
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