湘自资建复〔2021〕148号

曾令令代表：

您提出的《关于加大耕地保护力度提升粮食产能工作的建议》收悉，现答复如下：

耕地保护事关国家粮食安全和农业农村稳定。习近平总书记2020年9月16日至9月18日在我省考察时，强调湖南要扛稳粮食安全的重任，稳步提升粮食产能，全面压实耕地保护责任，推进高标准农田建设，坚决遏制各类违法乱占耕地行为。近年来，我厅会同省农业农村厅立足职能职责，将牢牢守住耕地保护红线当作义不容辞的政治任务。

一、开展的工作

（一）强化顶层设计。2020年9月，习近平总书记考察湖南后，我厅提请省人民政府下发了《湖南省人民政府办公厅关于切实保护耕地坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《湖南省人民政府办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的通知》，并印发了《湖南省自然资源厅关于进一步加强耕地保护工作的通知》等文件。耕地保护工作已列入2021年省政府真抓实干督查激励新增项目

（二）做好规划编制。遵循“土地跟着规划走、规划跟着红线走，红线跟着习近平生态文明思想走”的原则，编制好国土空间规划，统筹好三条控制线关系，使国土空间规划成为耕地保护的刚性约束。在国土空间规划的基础上，要求省、市、县三级编制耕地保护国土空间专项规划，在专项规划中对所有耕地进行统筹安排，明确耕地利用优先序，逐地块划定落实永久基本农田，并将耕地保护专项规划纳入国土空间规划体系，落实保护优先，优化耕地空间布局，统筹推进保护与发展。

（三）强化监测监管。运用卫星遥感影像等方式，开展耕地数量、耕地使用、违法用地、农民建房等专题监测，“1+N”卫星监测体系被《人民日报》客户端报道。在坚决守住现有耕地数量的基础上，对耕地开发、增减挂钩、土地整治等各种途径产生的新增耕地，实行立项、选址、实施、验收、管护、核查全流程监管，逐宗进行现场核实和验收入库，确保地类真实、数量准确、质量可靠。

（四）严格落实占补平衡。在项目立项、用地预审和规划选址、农转用等审批环节严控建设占用，尽量避让耕地特别是永久基本农田。明确批次用地占用耕地比例不得超过50%，圈外点状、块状用地占用耕地比例一般不得超过20%，线性工程占用耕地比例一般不得超过50%，超过的需提供选址比选方案。对确实无法避让的，坚决做到先补后占、占优补优、占水田补水田，连续20年实现耕地占补平衡。同时，为确保今后我省耕地占补平衡的需要，在“三调”的基础上，开展了耕地后备资源调查，目前已形成初步成果。

（五）强化部门联合执法力度。我厅建立“1+6”联合惩戒机制。与省森林公安局建立信息共享机制，进一步加强行刑衔接；与省检察院联合印发了《关于以检察公益诉讼推进自然资源领域国家治理体系和治理能力现代化建设的意见》，建立自然资源提请公益诉讼问题移送机制；与省高院、省检察院联合印发了《关于加强自然资源资产行政执法、审判与检察监督工作的意见》，建立联合强制执行机制，对违法建筑物、构筑物及时受理，推动拆除整改到位；与省纪委联合印发了《湖南省农村乱占耕地建房问题专项整治相关问题线索移送纪检监察机关暂行办法》，建立了自然资源涉及的公职人员违法违规问题线索移送机制；与审计部门建立自然资源资产审计机制，自然资源管理和违法问题查处整改情况纳入领导干部责任审计；与发展改革部门研究制定了《土地违法行为惩戒规定（征求意见稿）》，建立征信惩戒机制；建立自然资源管理严重违法行为征信管控制度，对严重失信对象开展联合惩戒。2020年全省违法用地问题图斑1.28万个，违法面积2.24万亩，违占耕地面积4900亩，违法面积和违占耕地面积同比分别下降48.6%、53.3%；年度违法占用耕地面积占新增建设占用耕地面积比例为4.5%。全省土地违法高发态势得到有效遏制，管理秩序明显好转，违法占用耕地面积大幅下降。

（六）坚决遏制耕地“非农化”。明晰发展改革、自然资源、交通、水利、林业等相关部门责任。近些年先后开展“大棚房”专项清理整治、违建别墅清查整治、农民乱占耕地建房摸排等工作。对监测到的耕地“非农化”导致的耕地流失问题，共冻结扣减市县补充耕地指标94968.32亩。

（七）坚决防止耕地“非粮化”和抛荒。2021年3月，省农业农村厅印发了《关于开展耕地“非粮化”和耕地抛荒情况排查的紧急通知》，成立治理耕地抛荒工作专班，专门负责开展耕地抛荒专项治理行动。组织全省开展耕地“非粮化”、抛荒情况全面摸底排查。组织81个核查组，利用土地确权颁证信息，借助遥感影像定位，对全省122个县市区耕地抛荒情况进行督导核查。对耕地“非粮化”、弃耕抛荒的责任人、联系电话、地块名称、面积、具体位置和耕地“非粮化”类型、弃耕抛荒原因及年限等基本情况登记造册，建立耕地“非粮化”、抛荒台账，实行动态管理。针对耕地抛荒不同成因，采取不同的治理政策，如：粮食生产功能区严禁抛荒，确保能种一季种一季，能种一年种一年。对丘陵地区抛荒地，根据实际条件，宜粮则粮、宜特则特。同时，探索复耕复种模式，如：大户流转复耕模式，引导土地经营权流转，由新型经营主体组织实施复耕，发展适度规模经营；合作社托管模式，对于缺乏劳动力但耕种意愿较强的，鼓励合作社开展代耕代种等托管服务。

（八）加强高标准农田建设。2019年全省财政投资60.9亿元，建成高标准农田364万亩；2020年全省财政投资64.06亿元，建成高标准农田390万亩；2021年全省计划建设高标准农田460万亩，建设任务总量和增量在全国位居前列。同时，省农业农村厅结合国土空间、水资源利用、灌区建设等相关规划，正在组织编制《湖南省高标准农田建设规划（2019－2025年）》，将截至2025年需要完成的高标准农田建设任务细化落实到县市区，确定建设布局、内容和标准。

（九）推动园区节约集约用地。我厅提请省人民政府下发了《关于印发<湖南省开发区调区扩区和退出管理办法>的通知》，制定了《开发园区周转用地管理办法（试行）》，印发了《关于做好开发园区周转用地申报工作的通知》、《关于核定全省开发园区周转用地规模指标的通知》等文件，园区土地集约利用水平同比有所提升。据统计，2020年，全省工业用地亩均成本为25.97万元/亩，全省140家参评开发区地均工业企业投资强度293.07万元/亩，同比增幅达18.70%；但工业用地亩均收入为489.99万元/亩，工业用地亩均税收17.91万元/亩，综合地均税收13.60万元/亩，增幅仅为3.71%、2.90%和4.68%，固定资产投入增长率远超地均产出效益增长率。

（十）加强土地流转。首先，强化顶层设计。提请省委、省政府出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，原省农业委员会印发了《湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》等多个文件。其次，加强政策扶持，提高土地流转积极性。提请省人民政府出台了《关于深入推进农业“百千万”工程促进产业兴旺的意见》，印发了《湖南省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》以及中共湖南省委农村工作领导小组办公室、湖南省农业农村厅等11部门《关于促进家庭农场高质量发展的指导意见》等多个专门文件。2014年以来，共整合投入资金6.08亿元，全省农民合作社发展至11.16万家，家庭农场发展至19.89万户。最后，加大监控力度，增强土地流转实效性。切实把握中央关于“各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”等政策规定，严守土地流转风险防控底线，并要求各地建立党委或政府领导牵头，农业农村、自然资源等部门参与的工作领导机制，建立准入审查、土地流转规模上线预警等土地流转风险保障金等制度，对土地流转造成村集体或农民利益损失的，对相关业务主管部门予以问责追责。通过多措并举，切实解决好土地流转时效性、实效性问题。

二、下一步工作打算

下一步，我厅和省农业农村厅将立足职能职责，充分吸收您提出的建议和各方面的意见，继续坚持上述关于耕地保护工作系列好的做法，将耕地保护工作作为国之大者，牢牢守住耕地保护红线，为确保粮食安全作出应有贡献。

（一）做好国土空间规划和耕地保护专项规划编制。高质量编制新一轮国土空间规划，统筹好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界关系，合理确定新一轮规划中耕地数量、永久基本农田保有量。编制好耕地保护专项规划，解决好耕地、永久基本农田保护与布局以及耕地占补平衡和耕地后备资源开发利用等重大问题。在牢牢守住耕地保护红线的同时，助力“三高四新”战略落实。

（二）坚决遏制耕地“非农化”。加强卫星遥感监测调查，对新出现的各类耕地“非农化”问题加大整治力度，及时发现、及时制止、及时处理，做到“零容忍”，该拆除的坚决拆除，该没收的没收，该复耕的限期恢复耕种条件，该问责的问责，该移送的移送。健全党委领导、政府负责、部门协同、上下联动的共同责任机制，对履职不力、监管不严、失职渎职的领导干部，依纪依规追究责任。对耕地“非农化”的，及时冻结扣减补充耕地指标。通过法律、行政、经济等手段，遏制耕地“非农化”。

（三）坚决防止耕地“非粮化”。一是开展监督检查。在6月和9月早、晚、一季稻生产季节组织对各地全面开展耕地“非粮化”专项检查，现场实地核查耕地“非粮化”情况，重点对水稻生产功能区种粮情况进行检查。综合运用2020年卫星遥感信息数据，与2020年耕地“非粮化”的排查结果进行比对核实。在2021年粮食生产季节，聘请第三方技术单位，对重点市县种粮情况开展卫星遥感监测分析，对耕地种粮情况进行综合评价。逐步建立水稻生产功能区监测监管体系和管护信息平台，将水稻生产功能区划定数据与第三次全国国土调查数据、全国农用地土壤污染状况详查及我省加密调查情况进行比对分析，全面核查水稻生产功能区耕地利用现状，实行动态监控，及时更新电子地图和数据库。二是建立长效机制。不定期对各地耕地“非粮化”情况跟进调度，6月底、12月底分别进行一次情况通报。及时督促有关地方制定整改方案，限期整改，情节严重的启动约谈或问责机制。开展水稻生产功能区划定情况“回头看”，对水稻种植面积大但划定面积少的进行补划，对耕地性质发生改变、不符合划定标准的予以剔除并及时补划。对国家或省重大项目建设占用的进行动态调整。建立农村土地经营权流转规范化管理服务体系和土地租金评估、土地流转合同管理等制度。建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，强化租赁农地监测监管。加大水稻生产功能区基础设施建设，完善粮食适度规模经营和社会化服务扶持措施。

（四）强化对耕地资源的保护投入。一是加大治理投入。充分发挥政策导向作用，采用整合涉农资金支持一点、前年度耕地地力保护补贴资金结转一点、种粮大户垫资一点的办法，解决抛荒地复耕费用问题，鼓励农民种好责任田。二是加大农业基础设施投入。加强农业设施的管理和保护，保证农业生产旱能灌、涝能排。加大耕地质量建设与保护投入，加强中、低产田改造。三是推动建立健全相关法律法规。积极提请从国家层面建立健全相关法律法规，完善土地承包法，对连续两年以上弃耕抛荒的、耕地质量下降的，进行适当经济处罚，或由原发包单位收回重新发包。

（五）推动土地流转。一方面，以建立承包地变更登记长效机制为依托，出台《土地流转管理办法》，加强土地流转监管服务，加快推进土地流转工作，并按照《农村土地承包法》规定，加快启动农村土地流转登记工作。另一方面，指导和要求各市县全面提升县乡管理服务水平，做好农村产权交易（土地流转）服务体系建设，完善规范流转交易流程，健全流转交易管理制度等方面的工作，确保农民基本权限不受侵犯、基本利益不受损失。

（六）加强高标准农田建设。首先，待农业农村部《高标准农田建设通则》修订出台后认真推动执行相关建设标准，并结合我省实际，适时细化和完善建设标准，不断健全高标准农田建设标准体系。其次，组织编制好《湖南省高标准农田建设规划（2019－2025年）》，将截至2025年需要完成的高标准农田建设任务细化落实到县市区，确定建设布局、内容和标准。同时，组织各市州、县市区农业农村、自然资源、水利等部门，根据本区域水土资源条件对接湖南省农田建设规划任务，组织编制本级高标准农田建设规划，将建设任务落实到具体地块，形成省、市、县三级规划体系和项目库。在编制建设规划时，优先考虑基础设施不完善造成抛荒的耕地，填补“空白区域”。通过分批分期统筹实施高标准农田建设，为完善农村基础设施、提高农业综合生产能力、挖掘农民增收潜力提供支撑，为统筹实施乡村振兴战略创造有利条件。

感谢您对自然资源工作的关心和支持！

湖南省自然资源厅

2021年5月18日

联系单位：湖南省自然资源厅耕地保护监督处

联 系 人：曾旷遥

联系电话：0731-89991260、15211169996